Точка зрения зависит от места сидения! Этот известный афоризм вспоминается в связи с ситуацией в столице, где дан старт кампании по выборам Киеврады и мэра. Напомним, что они пройдут одновременно с досрочными президентскими выборами 25 мая 2014 года.
Избирательная компания уже началась, но законодательные нормы, остаются прежними и представляют собой, так сказать, «издание Кучмы-Омельченко в редакции Януковича-Лавриновича-Портнова». Таким образом, нынешняя властная коалиция и отдельные ее персонажи демонстрируют крайнюю непоследовательность, естественно, в свою пользу. Напомним, что, будучи в оппозиции, они крайне резко, но вполне справедливо критиковали узурпацию самоуправленческих полномочий режимом Януковича. Но получив всю полноту власти и возможность провести, наконец, выборы органов местного самоуправления в столице, вчерашняя оппозиция не предпринимает ни малейших шагов с тем, чтобы упразднить действующую ныне законодательную базу, формально допускающую узурпацию неотъемлемого права столичной общины на самоуправление. Объяснение может быть только одно: в этом заинтересованы как политические фигуры, метящие на те или иные должности в Киеве, так и находящиеся сейчас при власти политические силы, стремящиеся контролировать многомиллионный электорат, ресурсы, бюджет и прочие столичные «прелести».
В этом смысле принятие 10 апреля парламентом за основу поправки к закону о выборах местных органов в части избрания городских голов по мажоритарной системе абсолютного большинства нельзя расценивать иначе, как «хорошей миной при плохой игре», поскольку эта, безусловно, правильная мера мало что дает. Ситуация складывается парадоксальная! С одной стороны, нынешняя власть анонсировала реформу местного самоуправления с целью максимального расширения прав самоуправления. Эту инициативу следует оценивать положительно, поскольку это цивилизованный, европейский подход, соответствующий Европейской хартии местного самоуправления, которую Украина ратифицировала еще в 1997 году. С другой стороны, обещания восстановить самоуправление в Киеве так и остались обещаниями. Соответствующий законопроект № 4289 отложен в долгий ящик. Самое забавное, что закон о столице, по крайней мере, в части организационно-правовых основ самоуправления, не особо нужен, если выполнять требования законодательства, за исключением разве нормы о выборах мэра в два тура. Более того, уже действующее законодательство предоставляет местному самоуправлению широкие права и возможности, поэтому неукоснительное выполнение законов дало бы намного больше, чем очередная кампания на тему реформы местного самоуправления, которая, к тому же, сводится пока к пустым разговорам. Несколько замечаний общего характера Проблем у местного самоуправления много. Одной из важнейших является узурпация функций исполнительных органов местных советов органами государственной власти, прежде всего, соответствующими государственными администрациями. Кстати, именно эта проблема стоит в столице, где функции исполнительного комитета (исполкома) Киеврады выполняет Киевская городская государственная администрация (КГГА), которая, как минимум, с 2006 года не имеет на это соответствующих легитимных полномочий, о чем далее. Из этого в частности следует, что все изданные КГГА во исполнение самоуправленческих полномочий нормативные акты, например, об установлении тарифов на жилищно-коммунальные услуги, проезд в городском транспорте и прочие, являются незаконными, но в этот вопрос углубляться не будем. Чтобы понять суть, следует хотя бы вкратце ознакомиться с законодательством, касающимся местного самоуправления. На общих прямых выборах территориальная община (громада), в том числе столичная громада, избирает органы местного самоуправления. Таковыми являются городской голова и местный представительский орган — рада (совет), которую в столице принято сокращенно называть Киеврадой. Местная рада на время своих полномочий избирает свой исполнительный орган, который согласно советской традиции принято называть исполнительным комитетом (исполкомом). Исполком также является органом местного самоуправления. Ст.1 Закона «О местном самоуправлении» говорит: «Виконавчі органи рад — органи, які... створюються... міськими... радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування». П. 2 ст. 11 Закона гласит: «Виконавчі органи... міських... рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам». П. 1, 3 статьи 12 говорят: «...міський голова є головною посадовою особою територіальної громади... міста... Міський голова очолює виконавчий комітет... міської ради, головує на її засіданнях». Итак, городской голова — это не просто индивид и должность, это избираемый орган местного самоуправления, который должен возглавить формируемый местной радой исполком, в том числе и в Киеве. Он председательствует также и на заседаниях рады, а в его отсутствие радой руководит избираемый той же радой секретарь.
Полномочия исполкомов и городского головы, которого нынче модно называть «по-импортному» — мэром, изложены в гл. 2 Закона «О местном самоуправлении»: разработка программ развития города и его бюджетов, руководство городскими службами, коммунальными предприятиями, ЖКХ, учреждениями образования, культуры, здравоохранения, социальными службами, строительством и ремонтом объектов коммунального подчинения, распоряжение средствами местного бюджета, включая субвенции из центра и т.п. Исполком местной рады не следует путать с местной госадминистрацией. Ст. 1 Закона «О местных госадминистрациях» гласит: «Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади... в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою». При этом ст. 35 Закона однозначно говорит: «Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень». Полномочия местных госадминистраций изложены в разделе ІІІ Закона «О местных госадминистрациях». Они сводятся к контролю за деятельностью местных органов самоуправления, участию в разработке программ и бюджетов, руководству государственными органами, учреждениями и предприятиями на подведомственной территории и т.д. в рамках полномочий. Государственную власть, включая местные госадминистрации, с одной стороны, и местное самоуправление, включая исполкомы местных рад, с другой стороны, юридическая наука считает властями, имеющими разную природу и разный источник. Впрочем, эту казуистику оставим специалистам. Но в законе есть лазейка, позволяющая администрациям вмешиваться в деятельность местного самоуправления, вплоть до узурпации полномочий. Согласно ст. 14 Закона, местные госадминистрации могут выполнять полномочия местного самоуправления, но только тогда и в том объеме, когда и в каком им они делегированы местной радой. Эта возможность используется местными администрациями. Под их давлением соответствующие рады в «добровольно-принудительном» порядке, часто «единогласно» и «в едином порыве», делегируют им полномочия своего исполнительного органа. При этом вопреки закону, персональный состав «новоявленного исполкома» соответствующей радой не рассматривается и не назначается. Местный представительский орган практически теряет влияние на принятие решений, относящихся к сфере его полномочий, а местное самоуправление в целом превращается в бесправное «приложение» к местным органам государственной власти. И если серьезно говорить о реформе местного самоуправления, то, прежде всего, следует, повторим, не новые нормативные документы писать, а выполнять уже существующие законы. А именно, нужно отобрать полномочия исполкомов у администраций, оставив последним положенные им функции контроля, надзора и проведения государственной политики, а законно избранным исполкомам местных рад следует вернуть положенные им по закону полномочия, отнесенные к сфере местного самоуправления. В столице узурпация самоуправленческих полномочий является еще боле вопиющей по причине некоторых особенностей... Столица: особый случай и его тяжелые последствия Осуществление государственной власти и местного самоуправления в столице имеет ряд особенностей, регулируемых Законом «О столице» и решением Конституционного суда (КС) № 21-рп/2003: исполком Киеврады и КГГА в организационном плане являются единым органом. В вопросах, относящихся к полномочиям местного самоуправления, КГГА является исполкомом, подотчётным Киевраде и формируемым ею. В вопросах государственной исполнительной власти КГГА подотчётна Кабмину. Согласно старой редакции Закона «О столице» и указанному решению КС, избранный территориальной общиной на прямых выборах городской голова столицы «един в двух ипостасях», так как он назначается главой КГГА как местного органа государственной власти президентом по согласованию с Кабмином. Таким образом, столичный городской голова объединяет в одном лице должности председательствующего в Киевраде, главы КГГА как исполкома Киеврады и главы КГГА как местного органа исполнительной власти. В итоге, глава КГГА контролирует сам себя как городского голову, а КГГА как орган государственной власти контролирует сама себя как орган местного самоуправления. Очевидно, что это неправильно, тем более что для контроля в Украине существует еще прокуратура, которую права общего надзора еще никто не лишал, но это другой вопрос. Но даже в таком виде закон не соблюдается. Здесь возникает юридическая сложность, которую одни не понимают, а другие используют для узурпации власти и уничтожения местного самоуправления. Кроме организационного единства КГГА, необходимо и правовое единство. П. 1, 2 ст. 51 Закона о местном самоуправлении гласят: «...виконавчий комітет ради... утворюється... радою на строк її повноважень... Персональний склад виконавчого комітету... міської ради затверджується радою». Ст. 10 Закона «О столице» говорит то же: Киеврада образует свой исполнительный орган, подотчётный и подконтрольный ей. Итак, чтобы КГГА как местный орган государственной власти обрёл полномочия исполкома Киеврады, необходимо решение Киеврады о формировании исполкома на базе КГГА с указанием персонального состава, а для полной юридической чистоты необходимо придерживаться обратной последовательности — КГГА как орган государственной власти должен быть сформирован на основе персоналий, избранных Киеврадой в свой исполнительный орган. Последний раз эта норма выполнялась при Омельченко. В нынешней редакции Закона «О столице», продавленной Януковичем для «переузурпации узурпированного» у Черновецкого, была «от балды» введена статья 10-1, которая гласит: «Виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві. Голова Київської міської державної адміністрації призначається Президентом України в порядку, передбаченому Конституцією... та законами України». Но в статье 13 того же Закона говорится: «Повноваження Київського міського голови визначаються Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні“». А ст. 12 Закона «О местном самоуправлении» однозначно говорит: «Міський голова очолює виконавчий комітет... міської ради». Таким образом, главой КГГА как исполнительного органа Киеврады — хоть легитимного исполкома Киеврады де-юре нет уже почти восемь лет! — во времена «сосуществования» Попова и Черновецкого мог быть только Черновецкий, но никак не Попов. Более того, главой КГГА как местного органа государственной власти в то время тоже мог быть только Черновецкий, ибо, повторим, согласно Закону «О столице» и решения КС № 21-рп/2003, КГГА как местный орган государственной власти и КГГА как исполнительный орган Киеврады в организационном плане являются одним органом. А один и тот же орган не может иметь двух глав, иначе это будет мутант двухголовый! Автор этих строк вспомнил прошедшую уже «эру Космоса», чтобы подчеркнуть, что во времена упомянутого сосуществования «Че» и «По» КГГА была, с точки зрения закона, именно таким двухголовым мутантом, и это как нельзя ярко характеризует тот маразм, в котором мы живем! Итак, с 2006 года и по сей день в столице отсутствует легитимный исполнительный орган Киевской городской рады, а КГГА де-юре таковым не является. Кроме того, как это ни парадоксально ни звучит, но введенное при Януковиче разделение должностей главы КГГА как руководителя органа государственной власти и одновременно органа местного самоуправления, с одной стороны, городского головы, полномочия которого ограничиваются только председательством в Киевраде и подписанием решений рады, с другой стороны, нелегитимно. Повторим, что допускающая такое разделение статья 10-прим Закона о столице противоречит остальному массиву законодательства. Но парадокс в том, что нынешняя властная коалиция и многие претенденты на пост мэра из числа провластных теперь политиков, которые, будучи в оппозиции, резко и справедливо критиковала подобные «юридические извращения», теперь, накануне выборов, выступает за их консервацию. В частности они настаивают на дальнейшем объединении в КГГА полномочий органа государственной власти и местного самоуправления, добиваются объединения постов главы КГГА и городского головы, как это было в старой редакции закона о столице до его изменения в 2010 года при Януковиче. Но об этом немного ниже... Кто и почему «сливает» хороший законопроект Справедливости ради следует отметить, что депутаты от бывшей оппозиции внесли в Верховную Раду законопроект «О внесении изменений в Закон Украины «О столице Украины — городе-герое Киеве». Авторами документа являются депутаты из фракции «Батькивщина» Бондарев, Павелко, Полочанинов и Томенко. Законопроект № 4289 был внесен 26 февраля 2014 года, то есть на революционной волне. Но очевидно, первоначальный энтузиазм и стремление, как завещал Карл Генрих Маркс, «революционно преобразовывать социальное бытие» быстро иссякли, уступив, мягко говоря, политической целесообразности. Давать оценку законопроекту, несомненно, должны специалисты, но в первом приближении документ вполне соответствует европейским требованиям. Собственно, это даже не проект о внесении изменений в действующий закон, как в нем заявлено, а полновесный новый закон. В нем всеобъемлюще определена вся система местного самоуправления в столице, установлен специальный статус и особенности Киева как столицы страны. Важной особенностью документа является то, что он предусматривает возврат районных рад и их исполнительных комитетов в районах столицы. Напомним, что райрады были отменены в 2010 году за ненадобностью, поскольку все самоуправленческие функции фактически были у них изъяты при Омельченко и Черновецком и переданы на городской уровень. Поэтому законопроект устанавливает четкий перечень полномочий и сфер ответственности районного самоуправления, а также их разделение с полномочиями и сферами ответственности Киеврады и ее исполнительного органа. Но самое главное, законопроект четко разделяет исполком Киеврады как орган местного самоуправления и КГГА как орган государственной власти, ограничивая полномочия последнего контрольно-координационными функциями. Пункт 2 статьи 6 проекта гласит: «Виконавчу владу у місті Києві здійснює Київська міська державна адміністрація. Особливістю виконавчої влади у місті Києві є виконання Київською міською державною адміністрацією контрольно-наглядових та координаційних функцій». В то же время, п. 1 ст. 9 документа предусматривает: «Київська міська та районні в місті Києві ради мають власні виконавчі органи, які утворюються відповідно Київською міською радою, районними в місті Києві радами, підзвітні та підконтрольні відповідним радам. Порядок формування та повноваження виконавчих органів Київської міської ради та районних у місті Києві рад визначаються Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні“ з особливостями, визначеними цим Законом». Точно так же четко разделяются должности главы КГГА и городского головы. П. 1-2 ст. 21 законопроекта гласят: «Київську міську державну адміністрацію очолює голова, який призначається та звільняється на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Повноваження голови Київської міської державної адміністрації, а також підстави їх припинення визначаються законами України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом». Статья 22 проекта устанавливает порядок, согласно которому глава КГГА останавливает действие нормативных документов местного самоуправления и его должностных лиц в случае нарушения ими действующего законодательства или при наличии обоснованного подозрения в таком нарушении. В свою очередь, статья 16 проекта закона определяет: «Київський міський голова обирається шляхом прямих виборів. Якщо за результатами першого туру голосування жоден з кандидатів не набирає більше половини голосів виборців, які прийняли участь в голосуванні, для визначення переможця проводиться другий тур голосування. Повноваження Київського міського голови, визначаються Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні“ з урахуванням особливостей, визначених цим законом». Таким образом, законопроект предусматривает выборы городского головы в два тура, если в первом туре никто из претендентов не набрал более половины голосов. Но этот, в целом, хороший законопроект был тихо «слит» и отложен в долгий ящик, причем стараниями политических сил, всегда выступавших за установление именно тех норм, которые содержатся в документе. Конкретно речь идет о партиях «Удар» и «Батькивщина». В качестве причин такой «гибкости» называется в частности тот факт, что времени до выборов осталось мало, что 25 мая Киеврада и городской голова будут избираться всего на полтора года, поскольку в октябре 2015 года должны произойти очередные всеобщие выборы в местные органы власти. Словом, причины для проволочек, как обычно, находятся в избытке... Впрочем, в некоторых вопросах позиции политических сил, имеющих шансы «зайти» в Киевраду и получить «своего» мэра, существенно отличаются. Согласно социологическим данным, наибольшие шансы победить в выборах на пост городского головы имеет Виталий Кличко, возглавляющий партию «Удар». Следующим по рейтингу неожиданно стал Николай Катеринчук, который формально считается членом фракции парламентской партии «Батькивщина». Реально же Катеринчук со своей, мягко говоря, не слишком большой и влиятельной Европейской партией всегда играл собственную партитуру, будучи этаким «котом, который гуляет сам по себе». Но поскольку мэру нужна опора в Киевраде в виде поддерживающей его фракции, что в «Батькивщине» считают, что, получив пост городского головы, Катеринчук вынужден будет считаться с мнением партии, хотя такие ожидания представляются преувеличенными. Третьим по рейтингу якобы является нынешний временный глава КГГА, тоже член фракции «Батькивщина» Владимир Бондаренко, известный как опытный хозяйственник и управленец еще с советских времен. Есть данные, что Бондаренко может найти общий язык со многими — с «Ударом» и Порошенко, за которым якобы стоят Фирташ и Левочкин, даже с регионалами.
Естественно, что «Батькивщина» в нем заинтересована более чем в ком-либо ином. Вот только шансы у нынешнего главы КГГА пока выглядят сомнительно. Именно отсюда проистекает различие в позициях. Кличко и его политическая сила выступают за возврат к жесткому объединению одним лицом полномочий главы КГГА и городского головы, а также объединению полномочий КГГА и исполнительного органа Киеврады, как это было при «родоначальнике» этой схемы — Александре Омельченко. Кличко и «Удар» исходят их того, что только так чемпион по боксу и его предполагаемая команда смогут проявить себя до следующих выборов 2015 года, сделав заявку на парламентские выборы. Впрочем, это также сомнительно, поскольку на получение «Ударом» большинства в Киевраде шансов мало. К тому же ходят слухи, что с подачи Порошенко фракционные ряды «Удара» в Киевраде будут разбавляться представителями не так эфемерной порошенковской партии «Солидарность», как выходцами из «молодой команды» Черновецкого, что, кстати, чревато для Кличко политической смертью, но это другой вопрос. Но правящей партией сейчас является «Батькивщина», которая контролирует и руководство Верховной Рады, и президентскую вертикаль и Кабмин. Эта партия объективно заинтересована в том, чтобы вопрос об организационно-правовых основах функционирования местных органов столицы оставался в «подвешенном состоянии», как минимум, до того, пока не станет ясно, кто станет городским головой, а также сколько какая партия наберет голосов в Киевраде, да еще с учетом возможности досрочных парламентских выборов. Если пост мэра получит не представитель «Батькивщини», например, тот же Кличко, то для «Батькивщини» выгодно оставить все как есть: узурпировавшие полномочия городского головы глава КГГА и незаконно присвоившая полномочия исполкома КГГА будут реально «рулить» городом и его финансами, а формальный мэр останется «английской королевой», поскольку сможет только возглавлять Киевраду, (не) подписывать ее решения и выполнять представительские функции типа встречи иностранных делегаций, перерезания красных ленточек и так далее.
В результате, стараниями, прежде всего, партий «Удар» и «Батькивщина» указанный законопроект был «слит», хотя каждая политсила при этом руководствовалась своими интересами. Как говорится, ничего личного и циничного — только политический бизнес... Но обе силы долгие годы обещали электорату обеспечение прав местного самоуправления в Киеве. Поэтому и была, так сказать, «брошена кость» в виде принятия 10 апреля 2014 года парламентом в первом чтении проекта закона № 1098 о внесении изменений в Закон Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов» (относительно избрания городских голов по мажоритарной системе абсолютного большинства). Документ был принят 245-ю народными депутатами. Законопроект предлагает внести изменения в действующий закон с целью ввести избрание городских голов в городах с численностью жителей более 500 тысяч по так называемой мажоритарной системе абсолютного большинства. Особенность предлагаемой системы состоит в том, что избранным городским головой будет считаться кандидат, набравший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а если в первом туре ни один кандидат не набрал абсолютного большинства голосов, то проводится второй тур выборов между двумя кандидатами, которые набрали наибольшее количество голосов избирателей, и на сей раз избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании во втором туре. Эта норма распространяется, прежде всего, на Киев, а также еще на 7 крупных городов страны. Несомненно, подобную систему следует оценивать положительно, поскольку она обеспечивает определенную, так сказать, «дуракоустойчивость». Иными словами, она гарантирует некоторую, хотя и не полную, защиту от попадания в кресло мэра разного рода неадекватных индивидов, как это уже, к сожалению, было. Но в целом, повторим, подобную «реформу местного самоуправлении в крайне неприличном мини» можно оценивать как издевательскую «кость для электората». И вообще, складывается впечатление, что реальное восстановление прав местного самоуправления в столице, равно как и реформа самоуправления в целом по стране, вопреки предыдущим клятвенным заверениям, крайне не выгодно нынешней власти и, по совместительству, бывшей оппозиции. Более того, новая власть, похоже, вообще не знает, что делать со столицей, которая превратилась в этакий «чемодан без ручки», бросать который, впрочем, не хочется, поскольку от него можно «поиметь» много «вкусных» вещей.
