В публикации на своей странице в Facebook «Размышления вокруг законодательной вакханалии» опытный Виктор Пинзеник концентрированно сформулировал институциональную проблему, которая существует — и давно — в рамках украинской политической системы.
Вопрос захламленности процесса принятия решений парламентом тысячами документов из-за наличия почти сотен субъектов законодательной инициативы (не считая правительство, главу государства и прочие, предусмотренные действующей правовой базой, возможности такой инициативы) на самом деле выходит далеко за рамки технических недостатков парламентско-правительственного взаимодействия.
Многие обратили внимание на интервью министра здравоохранения Квиташвили, в котором он указал на ключевое отличие между «историями» разработки и внедрения реформ в Грузии и в Украине. Десять лет назад в Тбилиси президент, правительство и однопартийное парламентское большинство действовали как единый организм — причем по конституционной модели, весьма схожей с украинской (возобновленной). Действительно, позже — но когда главные преобразования уже были осуществлены и трансформации в грузинском обществе и экономике стали необратимыми — однопартийное правление и наличие вертикали исполнительной власти начали раздражать граждан.
И это раздражение было связано не столько с некими макиавеллистскими интригами России (хотя они имели место) и не столько со злоупотреблениями властью со стороны тех или иных чиновников (за четыре года совершенно новой власти факты этих злоупотреблений так и не были доказаны), сколько с процессом взросления грузинского общества, которое осознало отсутствие дальнейшей необходимости в таком управлении.
Впрочем, отрешившись от тех или иных симпатий, следует отметить, что, несмотря на специфическую риторику, действующее руководство Грузии так и не смогло (да и не имело такого намерения или желания) как-то нивелировать достижения эпохи радикальных реформ. Но отчасти и потому, что такому потенциальному повороту мешает институциональный предохранитель — например, в пакете с переходом к парламентско-президентской модели республики еще во времена президентства Михеила Саакашвили была ограничена доля ВВП, предназначенная для административных нужд чиновников. Соответственно, преемникам «правых» в кабинетах грузинской власти в принципе не удалось бы вернуть чиновничеству то политическое влияние и бюджетные рычаги, которые имелись в распоряжении бюрократии до «революции роз».
В феврале 2014 года Украина возобновила действие Конституции в редакции от 8 декабря 2004 года, которая полноценно заработала с 1 января 2006 года и была незаконно отменена преступными действиями депутатов ВР V созыва, судей КС, президента Януковича и его администрации 10 октября 2010 года (никто, заметим, за это не наказан).
Но, несмотря на рационализм и целесообразность тех шагов, к которым прибегла Верховная Рада в феврале прошлого года, вряд ли можно игнорировать системные пороки, встроенные как в действующий конституционный текст, так и в предыдущую редакцию Основного Закона (1996). Как правило, целостное формулирование этих недостатков — дело сложное и потому ускользает из клиповой картинки политических дискуссий вокруг проблемы функционирования в Украине системы власти.
Но если все же попытаться дать определение проблемы, то оно может быть таким: наложенная на сквозную экономическую систему «капитализма друзей», хорошая идея европейской (преимущественно польской) модели ответственности правительства перед парламентским большинством окончательно превратила Верховную Раду в «сословный» институт.
Поэтому представители других, отличных от политико-партийных подразделений олигархических кланов, групп общества могут попасть в Раду только
а) при условии социального землетрясения — такого, как Революция достоинства, что частично и произошло, или
б) случайно.
Примерно треть нынешнего состава Рады получила полномочия именно за счет обстоятельства а).
Но это, как максимум, гарантирует только и единственно невозможность осуществления конституционной узурпации, такой, которая произошла 5 лет назад. И — не больше.
Сказанное не означает насущной необходимости завтра переизбирать Верховную Раду, но указывает на нынешние институциональные ограничения для быстрых и фундаментальных преобразований.
Конституция 1996 года и ее редакция 2004-2006 гг. позиционирует парламент в целом как совокупность его защищенных иммунитетом и наделенных законодательной инициативой членов, как институт власти (причем непременный во всех государственных делах уровнем выше технических внутриведомственных инструкций).
Именно этим ВР едва ли не на всех этапах своего существования и развития в период независимости напоминает польский Сейм времен средневековой феодальной республики. Ведь даже один депутат способен, по крайней мере, затормозить любое законодательное изменение общенационального значения.
Более того, изменить такое положение вещей можно только в рамках действующей конституционной процедуры. Все — круг замкнулся. Ведь в условиях только — максимум — блокирующего пакета голосов заменить этот алгоритм более эффективным невозможно.
Речь, собственно, о том, что в стабильных демократических системах (и не только в Северной Америке и странах ЕС) институтом власти, а не только представительства, является не «весь» парламент, а его большинство, частью которого является и правительство.
Мнение меньшинства — оппозиции — принимается во внимание. Она будет иметь шанс убедить общество в своей правоте на выборах.
Президентский пост в случаях, если глава государства не избирается всенародно, является (как и в большинстве случаев с монархиями) декоративным, а в случаях, когда президент получает общенациональный мандат, — контролирующим, но не более того.
Мы, вроде бы, движемся ко второму, но темпам преобразований это не способствует ...
К сожалению, гибридная модель республики в условиях многопартийности, смешанной системы выборов, клановости, внешнеполитического и экономического кризиса едва ли не наименее благоприятна для быстрого и глубокого реформирования, в котором нуждается Украина.
Актуальным примером системных проблем, надвигающихся на нас, в этом смысле является Республика Молдова, которая, кстати, немного дальше продвинулась по пути евроинтеграции, чем (по состоянию на начало 2016 года) Украина. Как выйти из этой ситуации?
К сожалению, простых или безболезненных решений не существует, поскольку изменение такого статуса-кво затрагивает фундаментальные черты современного украинского общества в его политическом измерении: систематическое уклонение от политической ответственности, неформальный диктат бюрократов, интересы кланов, мелкий фракционизм и копеечный уличный популизм.
Ясно лишь одно: всю полноту ответственности за политические решения, исключительно ради эффективности, должны нести либо связка «большинство-правительство» (то есть не может быть такого, чтобы законодательные инициативы правительства проваливались большинством — это должно означать автоматическую отставку правительства, создание нового большинства или досрочные выборы), либо Президент Украины.
В противном случае мы еще десятилетиями не сможем выбраться из колеи институциональной отсталости.
