В 2017 году Украине удалось достичь долгожданных целей в отношениях с ЕС (введение безвизового режима и вступления в силу Соглашения об ассоциации) и избежать серьезного ухудшения отношений с новой президентской администрацией в США. Однако в конце года международные позиции Украины были осложнены внутренними скандалами, коррупцией, отсутствием реформ, а также ухудшением отношений почти со всеми соседями. В 2018 году перед Украиной, похоже, будут стоять те же вызовы на международной арене, однако украинской дипломатии придется преодолевать их в условиях более ограниченных ресурсов и аргументов. О том, на что Киеву нужно будет обратить внимание в первую очередь, — в статье Евгения Ярошенко.
В 2017 году внешняя политика Украины определялась старыми внутренними и внешними вызовами. Конфликт с Россией, медленное экономическое восстановление, медленные темпы реформ, острая политическая конкуренция и устаревшее внешнеполитическое видение продолжали ограничивать потенциал Украины и делали Киев уязвимым к потрясениям в мировой политике.
Министерство иностранных дел Украины решает в основном тактические задачи, оставаясь в стороне от формирования внешнеполитических решений. Украинские дипломаты не привлекаются должным образом к разработке политики в наиболее важных вопросах. Часто государственные учреждения принимают решения (закон об образовании, политика национальной памяти), которые наносят ущерб международным позициям Украины и двусторонним отношениям с важными партнерами (Польша, Венгрия, Румыния). Как следствие, украинские дипломаты вынуждены реагировать на события, которые затронули интересы Украины, вместо того, чтобы разрабатывать политику и предложения по решению важнейших проблем, не говоря уже о предотвращении кризисных ситуаций.
Украинско-американские отношения
Неопределенность политики президента США Дональда Трампа была ключевым вызовом для внешней политики Украины в начале 2017 года. Однако опасения относительно возможного сворачивания США поддержки Украины и заключения big deal («большой сделки») с Россией были развеяны в силу институционального сопротивления политике Трампа и значительного влияния политической элиты на формирование внешней политики. Однако несмотря на общее ухудшение американо-российских отношений из-за вмешательства России в выборы, дипломатические скандалы, события в Сирии и другие обстоятельства, РФ и США начали прямые контакты по разрешению конфликта на Донбассе. Переговоры спецпредставителя Госдепа США Курта Волкера с помощником президента России Владиславом Сурковым вряд ли станут тем, что в прошлом году воспринималось как big deal, однако могут способствовать достижению соглашения о присутствии миротворцев ООН на Донбассе. В то же время существуют многочисленные препятствия на этом пути, поскольку обе стороны не желают делать даже незначительные уступки, в частности, по политическим причинам.
Основные достижения
1. Сохранение американской поддержки Украины на нынешнем уровне. Несмотря на опасения относительно возможной big deal между Путиным и Трампом, США подтвердили поддержку суверенитета и территориальной целостности Украины во время визита президента Петра Порошенко в Вашингтон и госсекретаря США Рекса Тиллерсона в Киев. Кроме того, вмешательство республиканской элиты во внешнюю политику привело к кодификации существующих санкций против России и введению новых ограничительных мер против Кремля.
2. Угольное соглашение. В июле 2017 года компания «Центрэнерго» и XCoal Energy & Resources заключили контракт о поставках около 700 тыс. тонн американского угля в Украину до конца текущего года. Такой шаг направлен, с одной стороны, на уменьшение риска энергетического кризиса в Украине в условиях блокады ОРДЛО, с другой стороны, на увеличение интересов американского бизнеса к сотрудничеству с Украиной.
3. Возвращение США к переговорному процессу. Назначение Курта Волкера специальным представителем Государственного департамента по вопросам Украины возобновило интерес США к урегулированию конфликта на Донбассе. В частности, украинско-американский проект миротворческой миссии ООН на Донбассе был главной темой «челночной дипломатии» Волкера во время встречи с помощником российского президента Владиславом Сурковым и украинским руководством.
Основные ограничения
1. США продолжают рассматривать отношения с Украиной как один из инструментов давления на Россию. Поднимая вопрос о поставках летального оружия Украине и развертывания миротворческой миссии на Донбассе, США стремятся прежде всего получить значительные политические уступки от РФ.
2. Украинско-американские отношения находятся в сильной зависимости от внутриполитической конъюнктуры в США.Как следствие, уровень поддержки Украины в значительной мере определяется балансом между группами элит, а также ходом расследования вмешательства России в президентские выборы и другими громкими событиями.
3. Украина не показала себя как «историю успеха». Коррупция и непрозрачная бизнес-среда ограничивают интерес США к Украине с учетом реальных «историй успеха» многих других стран, которые имеют более важное значение для безопасности и экономических интересов Вашингтона.
Прогноз. В 2018 году украинско-американские отношения будут зависеть от многих факторов. С одной стороны, заявляя о поддержке территориальной целостности и независимости Украины, США будут проводить более «выжидательную» политику в отношении Киева с учетом усиления внутренней турбулентности и приближения президентских и парламентских выборов. Уровень американской поддержки Украины в противостоянии с Россией может зависеть от внутренних политических соображений в Соединенных Штатах и успехов их политики в различных регионах (Ближний Восток, Азиатско-Тихоокеанский регион, Европа). В то же время более активная политика России в отношении Украины будет побуждать США к большей дипломатической вовлеченности в ситуацию вокруг нашего государства.
Отношения Украина-ЕС
2017 год был переломным в отношениях Украины и ЕС. Благоприятная политическая ситуация в Нидерландах и Франции позволила Украине прийти к финишу в тех целях на пути европейской интеграции, над которыми Киев работал почти десять лет. Однако отсутствие перспективы более тесного сближения вносит неопределенность в перспективу дальнейших отношений Киева с Брюсселем.
Основные достижения
1. Ратификация Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. Решение Совета ЕС от 15 декабря 2016 года, которое учло предостережение Нидерландов, и поражение ультраправых на парламентских выборах в этой стране разблокировали ратификацию Соглашения об ассоциации. Как следствие, 1 сентября 2017 года вступили в силу все положения Соглашения об ассоциации, процесс ратификации которого растянулся на три года.
2. Получение Украиной безвизового режима. Победа Эммануэля Макрона на президентских выборах во Франции позволила ЕС утвердить безвизовый режим для граждан Украины. По данным Государственной пограничной службы Украины, 314 тыс. граждан Украины въехали в страны ЕС с биометрическими паспортами за первые пять месяцев безвизового режима. Безвизовый режим стал одним из крупнейших достижений Украины при президентстве Петра Порошенко, которое быстро начало использоваться во внутриполитических целях.
Основные ограничения
1. В 2017 году Украина исчерпала рамки максимально возможного сближения с ЕС. С одной стороны, медленные реформы и темпы выполнения Украиной Соглашения об ассоциации не способствуют появлению интереса ЕС к более тесным отношениям. С другой стороны, под давлением евроскептиков правительства стран ЕС избегают любого дальнейшего сближения с Украиной, Грузией и Молдовой, которое потребует существенного увеличения финансовых ресурсов для этих стран и способно вызвать наименьшие миграционные опасения. Нынешний саммит Восточного партнерства показал, что ЕС не готов выходить за рамки существующих механизмов сотрудничества с Украиной. Как следствие, увеличение риторики относительно вступления в ЕС или идея проведения соответствующего референдума будет увеличивать неопределенность Брюсселя вокруг более тесного сотрудничества с Киевом.
2. Отказ Украине в «Плане Маршалла». Несмотря на заявленные ожидания, Киев не имел реальных шансов получить «Европейский план для Украины» в силу многих объективных причин: наличие уже существующих финансовых инструментов, низкое доверие к украинской власти, нежелательный прецедент для других стран, влияние евроскептиков.
Прогноз. В 2018 году не стоит ожидать более интенсивного сотрудничества между Украиной и ЕС. С одной стороны, в Украине начинается подготовка к президентским и парламентским выборам, на которых разные политические силы, вероятно, будут спекулировать вокруг европейских стремлений. С другой стороны, ЕС продолжит находиться в зоне политической турбулентности в связи с переговорами о Brexit, парламентскими выборами в Италии, проблемами вокруг политики Польши и Венгрии и так далее.
Отношения с другими государствами
На двустороннем уровне отношения между Украиной и большинством важных партнеров остаются или сложными, или малоинтенсивными. К примеру, исторические противоречия продолжают негативно влиять на украинско-польские отношения, языковой конфликт стал определяющим для украинско-венгерских отношений. Украина также не смогла наладить сотрудничество с важными региональными игроками за пределами Европы и Северной Америки, за исключением Саудовской Аравии, Катара и еще нескольких стран.
Ключевые вызовы в 2018 году
В 2018 году перед Украиной могут предстать три внешнеполитических вызова.
1. Кризис внешнеполитической идентичности Украины. Внешняя политика Украины и в дальнейшем определяется реактивностью, устаревшим видением международной среды и низкой результативностью. Нынешние ориентиры внешней политики исчерпали свой потенциал, а без их пересмотра и приведения в соответствие с международными изменениями на фоне ситуации внутри государства и внутренних вызовов это может привести к кризису внешнеполитической идентичности с непредсказуемыми последствиями для дальнейшего развития государства. Заигрывание на внешнеполитических вопросах в предвыборный период будет только увеличивать такой риск. Было бы идеально, если бы украинское правительство и ключевые политические игроки начали внутренние дискуссии относительно новой идентичности Украины, ее интересов, приоритетов, внешнеполитических целей и стратегий с целью избежания этого кризиса.
2. Решение конфликта на Донбассе и отношения с Россией. Внутренняя турбулентность лишь ослабит переговорные позиции Украины и даст стимул другим игрокам навязывать свою повестку дня за счет Киева. Трудно предсказать точные сценарии того, как будут разворачиваться события, но украинская власть должна немедленно активизировать контакты со всеми заинтересованными игроками, чтобы создать надлежащие предпосылки для введения миротворческой операции ООН и международной переходной администрации в ОРДЛО.
3. Политика соседства будет оставаться одной из ключевых проблем Украины в 2018 году, поскольку противоречия почти со всеми соседями не исчезнут. Внутренняя слабость и турбулентность Украины будет давать соседям дополнительный повод для давления на Киев, а цена, которую заплатит Украина за ухудшение двусторонних отношений, будет несравненно выше, чем для них. Украина должна безотлагательно пересмотреть свою политику соседства, чтобы минимизировать роль негативных факторов и усилить позитивную повестку дня в двусторонних отношениях с соседними государствами.
