Одной из реформ, ныне проводимых в Украине, является реформа децентрализации. О ней очень редко вспоминают. Хотя бы потому, що мало кто понимает, що это такое и чем все это закончится. «Фраза» обратилась к аналитику ГО «Европейский диалог» Тарасу Баранецкому с просьбой пояснить, как у нас нынче обстоят дела с данной реформой.
— Итак, что же это такое «децентрализация»?
— Децентрализация — это передача полномочий с высшего уровня на низший. То, что сейчас происходит в Украине, -- это передача полномочий с центрального уровня, связанного с государственной властью, на низший, то есть на уровень местного самоуправления, тот, который непосредственно выбирают люди.
Реформа децентрализации в Украине имеет три составляющих. Первая — это реформа местного самоуправления, то есть этап добровольного объединения. Вторая — это финансовая децентрализация, то есть передача средств. І третья — это административно-территориальная реформа. Это больше связано с изменением административно-территориальных пределов и тем, что будут укрупнятся районы.
У нас также полностью меняется региональное управление. Государственный фонд регионального развития — это один из элементов реформы системы регионального управления.
— Я живу себе спокойно во Львове или Киеве и не понимаю, зачем мне все это нужно.
— Если вы житель большого города, города областного значения, то для вас ничего не изменится. Потому как у Львова, Дрогобыча, Стрыя, Червонограда, любого другого города областного значення уже имеется достаточно полномочий для того, чтобы сама громада через свои органы местного самоуправления или их исполнительные структуры могла решать все вопросы в сфере образования, здравоохранения, культуры. Если же говорить о городах районного значення, поселках и селах, то у них таких полномочий нет. Эти полномочия, как правило, исполняют районные государственные администрации. То есть структуры, которые так или иначе назначаются. По крайней мере глава районной администрации назначается распоряжением Президента. Поэтому децентрализация предусматривает, что данные полномочия, а также соответствующие средства перейдут с уровня государственной власти на уровень органов местного самоуправления.
— Означает ли это, что данная реформа касается только чиновников и тех, кто получает деньги из бюджета?
— Нет, она касается каждого. Это — ответственность. Если мы будем иметь больше средств на местном уровне, то каждый раз любой наш выбор, а не только выбор один раз в четыре года, когда мы избираем местную власть, будет влиять на то, как этими средствами распорядятся. Это звучит пафосно и одновременно банально, но реформа децентрализации действительно касается каждого. Ибо она предполагает, что каждая громада, большая или меньшая, должна жить за счет средств, которые сама аккумулирует. Условно говоря, это жизнь на собственный заработок.
— Хорошо, предположим, я обычная сельская женщина. Мне 50-55 лет, 25 лет назад я была в колхозе дояркой, а теперь работаю в собственном хозяйстве, за счет чего и живу. Зачем мне эта децентрализация?
— Допустим, вам необходимо взять справку в ЦПАУ или же получить какую-либо административную услугу. Если раньше с этой целью вы были вынуждены ехать в райцентр, то теперь можете все это осуществить в центре громады. То есть это приближение услуг непосредственно к тем, кто в них нуждается. Если раньше, закрывать ли школу, решали на районном уровне, то сейчас подобные вопросы будут решаться на уровне вашей громады. То есть абсолютно все базовые услуги "переходят" с районного уровня, от чиновников, которых назначают, на уровень местного самоуправления.
— Это значит, что каждое воскресенье после посещения церкви собираем громаду на площади и староста сообщает, какие вопросы громады следует решить на этой неделе?
— То, о чем вы говорите, не касается реформы местного самоуправления. Это больше касается местной демократии. Это может быть так или иначе. Речь идет о том, на каком уровне принимаются решения. Если нынче 60-70 процентов денежных средств распределяются на областном и районном уровнях, то в результате реформы их будут распределять на уровне громады. Можно создать орган самоорганизации населения, есть старосты, есть много разных форм. Раньше территориальная громада не управляла школой, например. Она могла как-то влиять на блокирование закрытия школы. А теперь она ее непосредственно финансирует, дофинансирует и решает, какая именно школа будет.
— А как я, будучи членом громады, это финансирую?
— Платя налоги. Подоходный налог, если вы покупаете алкоголь, бензин или табачные изделия, акцизный налог, налог с предпринимателей. Это нормальный принцип, когда громада живет за счет средств, которые заплатили ее члены либо которые она сама заработала.
— На какой стадии сейчас процесс децентрализации?
— Сейчас у нас некоторое затишье. Определенный всплеск был в начале 2015 года, когда громады объединялись. У нас объединилось больше, однако на выборы пошли 159 громад. И они с 1 января 2016 года начали немного по-другому жить. У них теперь расширенные полномочия, расширенная доходная база. А 27 марта состоялись выборы еще в десяти громадах.
В каждой области все происходит по-разному. И даже можно сказать, в каждом районе по-разному. Есть сейчас вопросы, передали ли библиотеки в управление громады, взяли ли себе громады право предоставлять административные услуги, создали ли регистрационные службы служби, взяли ли на себя функцию архитектурно-строительного контроля, котрые еще в прошлом году должны были быть переданы на базовый уровень.
Сейчас 159 громад имеют иной бюджет и иные полномочия. И все они очень разные: от двух тысяч населення до сорока тысяч.
— Как громады объединяются?
— Тоже по-разному. Маленькие громады объединились, чтобы не стать частью большого города. Кто-то объединялся вполне осознанно, все заранее просчитав. Кто-то, наоборот, саботировал процесс объединения, все вокруг объединились, а он — нет.
— Где были случаи саботирования?
— Возьмем даже Львовскую область. В начале августа прошлого года появилась информация, что 30 громад планируют объединиться до выборов. Из этих 30 объединились 9. Есть мнение, что некоторые из них саботировали. Но явную документацию мы можем получить только тогда, коли громада просит заключение от областной администрации. А до того очень сложно проследить, кто хочет объединиться.
— А есть такое, что вокруг все объединились, а он — нет?
— Такое было в Хмельницкой области. Там громады объединились вокруг больших центров. И несколько сел оказались вне объединения. Во Львовской области в Жидачевском районе не все громады объединились, как это планировалось согласно перспективному плану.
— Кто составлял этот перспективный план? У нього есть автор?
— Он формировался на уровне районных администраций. Были созданы координационные комиссии. Там рассматривались определенные предложения. Затем их рассматривали на таких же комиссиях областного уровня. И далее это выносилось на сессию облсовета. Во Львовской области этот план выносился четыре раза. Один раз не хватило голосов, чтобы его включили в повестку дня. И три раза его рассматривали. По факту мы имеем больше политический, нежели хозяйственный план. Поскольку самая большая фракция во Львовском облсовете -- фракция «Свободы» пыталась заблокировать этот процесс, не проголосовать. И чтобы полуить необходимые голоса, пришлось привлечь мажоритарщиков. А для этого их следовало убедить. Как правило, убеждали тем, что позволяли в их округах "раздробить" громады.
— А как было в других областях?
— По-разному. Что-то принималось очень быстро. Например, в Винницкой области около 110 громад. А в других областях -- до 50-80. Львовщина — абсолютный рекордсмен в этом.
Проблема Львовщины в том, что перспективный план формировался на уровне районов. А в идеале он должен был бы формироваться на уровне области, без учета действующих на данный момент административных границ районов. Потому что есть моменты хозяйственного или административного притяжения населенных пунктов, которые не входят в этот район. Например, есть город и вокруг него в радиусе 20 километров есть определенное притяжение: все люди ходят туда на работу. И не важно, в каком районе они живут.
Но в Хмельницкой и Тернопольской областях ситуация лучше. Очень много подобных вещей было учтено. Например, если есть громада, формирующаяся на основе громад 2-3 районов, то все это учитывалось. Потому что сформировать громаду из 2-3 районов — это, как минимум, сопротивление. Поэтому необходимо было скоординировать действия нескольких районных властей, с ними обсуждать.
— А что касается Киевской области?
— Там одна громада. Там было больше всего инициатив по объединению громад вокруг городов областного значения. Там всего три громады завершили процесс добровольного объединения. И лишь одна из них пошла на выборы.
— Это хорошо или плохо?
— Это — факт. Я думаю, что это плохо. Потому как могло быть больше. Проблема в Украине еще и в том, что у нас не совсем отработан процесс, когда вокруг городов областного значения объединяются села. Поскольку для этого необходимо перенести границы района. Город областного значения -- вне района, он на уровне области. И около 30 громад, очень состоятельных, объединившихся вокруг городов областного значения, не пошли на выборы в 2015 году.
— Есть такие области, где сейчас нет ни одной громады?
— Это Харьковская область. При том, что там громада подала все документи, но почему-то Центральная избирательная комиссия не назначила там выборы.
— Говорят, процесс добровольного объединения громад будет продолжаться до конца этого года. В следующем же году нас всех объединят принудительно.
— Добровольный процесс будет длится до второй половины 2017 года. Есть такая информация, хотя и не подтвержденная.
— Ранее вы говорили, что процесс децентрализации тормозят сельские головы, потому что теряют свои должности. А вот одна из голов уже объединенной громады на Львовщине утверждает, что эти процессы тормозят чиновники.
— Я говорил, что информация, поступающая из офиса реформ, блокировалась на уровне сельских голов. В самих населенных пунктах не була проведена достаточная разъяснительная работа. Как правило, председателей сельсоветов собирали в районной госадминистрации и рассказывали, как все будет происходить. Председатель сельсовета — человек разумный. Он себе думает: «Если так объединятся, то где будет мое место после этого?». И часто, если его место оказывалось не в центре громады, то на этом процесс и останавливался.
— А районным чиновникам что не подходило?
— Вопрос децентрализации — это вопрос абсолютного перераспределения средств с районного уровня на уровень объединенной громады. И если в районе много громад объединяются, то это означает, что для районной госадминистрации средств становится меньше.
— Вы не раз повторили, что громады есть разные. Сейчас уточню: более богатые и победнее. Разумеется, более богатые не хотят объединяться с более бедными.
— В долгосрочной перспективе наибольшим ресурсом будут не рабочие места или же наличие на территории громады, например, автозаправки. Сейчас, когда мы говорим о более богатых громадах, то это означает, что на их территории есть автозаправка. В будущем ресурсом будет земля и недвижимость на этой земле. Как в мировой и европейской практике, когда основными поступлениями в местные бюджеты являются налоги с недвижимости. Поэтому даже самая бедная громада, с точки зрения теперешних украинских реалий, может генерировать достаточное количество этих доходов. Сейчас дела обстоят именно так. Нынче бедные громады ищут богатые, чтобы с ними объединиться. Богатые думают, брать ли бедных. А в перспективе, я думаю, все эти процессы будут нивелированы.
— Как проходили выборы старост? Кто такой староста и чем он должен заниматься?
— Эти выборы проходили так же, как проходят выборы сельских голов. На определенной территории ЦИК объявляла выборы. Выбирали одного кандидата. А до этого должности старост временно занимали сельские головы. Староста по идее должен быть посредником между органами местного самоуправления и громадой. Какие у него будут полномочия, сказать сложно. Потому что полномочия старост должны быть прописаны в положении о старостах, принимаемом советом объединенной громады. Какими она представляет эти полномочия, такие и прописывает.
— А в законодательстве Украины что об этом сказано?
— Нет у нас еще законодательства по данному вопросу. Нет изменений в Конституцію. Имеются какие-то изменения в законе о местном самоуправлении. Но там ничего не сказано о полномочиях старост. Были определенные разъяснения. Но статус старост пока не ясен. Есть только общие фразы: что считает необходимым совет, то им и делегирует. Первопроходцам трудно. В перспективе все это "устаканится".
— А может так случиться, что идея объединенных громад окажется плохой и все опять переиначат?
— Ныне законодательно не прописано, як можно выйти из громады. Я думаю, что пути назад уже нет, процесс этот не обратим. Прошла ли сама реформа точку невозвращения, мы узнаем, когда увидим первые позитивные либо ненгативные результаты. А это будет примерно в июле--сентябре нынешнего года. Когда увидим, выполняется ли бюджет объединенных громад и стало ли людям за этот период жить лучше. Но пока очень многие громады в состоянии ожидания.
— Где заимствовали модель децентрализации?
— Думаю, за основу брали Польшу. Но там модель, которую мы называем добровольной, использовали в семидесятых годах. Заимствовали также опыт скандинавских стран. Там тоже происходило объединение. Впрочем, этот процесс там до сих пор продолжается. Во многих странах он "вялотекущий" и продолжительный. Просто наша система самоуправления очень дорогая и неэффективная. Поэтому у нас это следует делать быстрее.
