Инициированный главой комитета ВРУ по вопросам социальной политики и защиты прав ветеранов Галиной Третьяковой и министром соцполитики Оксаной Жолнович законопроект 5344-д «О внесении изменений в некоторые законы Украины по обеспечению прав лиц с инвалидностью на труд» в феврале этого года Рада не приняла за основу и возвратила авторам на доработку к повторному первому чтению. Но ровно через месяц профильный комитет Рады опять настойчиво просит включить в повестку дня «доработанный» законопроект. Хотя на самом деле вокруг текста документа продолжаются активные споры и скандалы с участием экспертной среды, представителей различных органов власти и организаций лиц с инвалидностью.
Интерес к законопроекту понятен и объясним. В предвоенном 2021 году Госстат насчитал в Украине 2,8 млн граждан со статусом инвалида, это 6,1 % от общей численности населения. Сколько ещё гражданских и военных людей с разными формами инвалидности появится в результате нынешней полномасштабной войны с агрессором, эту цифру прогнозировать сложно, но однозначно — она будет немаленькой. И каждому такому гражданину, в соответствии с нашими международными обязательствами и требованиями договора об Ассоциации с ЕС, государство обязано помочь в «обеспечении полного и равного осуществления всеми инвалидами всех прав человека и основных свобод» (ст.1. Конвенции ООН о правах инвалидов).
И еще одна цифра для понимания масштабов проблемы: 80% инвалидов — это люди трудоспособного возраста. Они хотят и в определенной степени могут работать. Причем, не только ради зарплаты, но и для того, чтобы не выпадать из общества, иметь возможности для полноценной медицинской и социальной реабилитации. Судя по названию законопроекта Третьяковой-Жолнович, он и призван решить многие проблемы лиц с инвалидностью. Во-первых, стратегически — гармонизировать национальное законодательство в соответствии с международными обязательствами Украины. Во-вторых, тактически — быстро перенастроить систему реабилитации так, чтобы она была в состоянии принять и обслужить большое количество инвалидов войны.
Соответствует ли этим целям предлагаемый профильным комитетом законопроект 5344-д?
Идеология законопроекта: решать проблемы инвалидов, не слыша мнения самих инвалидов
Законопроект Третьяковой-Жолнович вносит изменения в ряд действующих законов Украины, но главным образом ревизирует и переписывает ныне действующий базовый Закон «Об основах социальной защищенности лиц с инвалидностью в Украине», который был принят в марте далекого 1991 года.
При этом действующий закон трудно назвать особо устаревшим, поскольку за три десятилетия его существования текст документа менялся и обновлялся Радой более 50 раз. Последние изменения были внесены буквально совсем недавно — 18 ноября 2022 года, они были посвящены вопросам «по защите социальных, трудовых и других прав физических лиц, в том числе во время военного положения, и упрощения учета рабочих мест для лиц с инвалидностью».
Суть системных проблем (и вытекающих из них угроз!) законопроекта Третьяковой-Жолнович № 5344-д как раз и заключается в том, что этот документ разрывает и по сути уничтожает целостность и социальную логику действующего базового закона о защите и поддержке лиц с инвалидностью в Украине. В первую очередь тем, что основной и едва ли не единственный акцент изменений в действующем законе делается исключительно на трудоустройстве лиц с инвалидностью. В пояснительной записке к законопроекту так и сформулирована его цель: «Проект акта разработан с целью создания условий для реализации лицами с инвалидностью права на труд».
Но ведь трудоустройство для человека с инвалидностью хоть и важный жизненный фактор, но не самоцель и не панацея от всех бед. Доступ таких людей к труду и к трудовым доходам является и должен остаться фундаментом для социальной, психологической, общественной, медицинской, культурной и физкультурной реабилитации человека с инвалидностью. В действующем законе эти факторы есть, в законопроекте — нет.
Вот самый простой пример из законопроекта Третьяковой-Жолнович: ныне действующий Фонд социальной защиты лиц с инвалидностью планируется трансформировать в Государственный целевой фонд социальной защиты лиц с инвалидностью. Думаете, что просто переименовали? Нет, это не просто смена вывески. Сегодня Фонд реализует государственную финансовую поддержку всеукраинских общественных организаций людей с инвалидностью, которые осуществляют комплексные программы реабилитации. Новый Фонд будет финансировать исключительно мероприятия по трудоустройству людей с инвалидностью (исчерпывающий список содержится в статье 11 законопроекта, смотри сравнительную таблицу к законопроекту, стр. 10).
Об этом существенном недостатке законопроекта, который прямо сужает социальную защищенность лиц с инвалидностью, открытым текстом говорится в пункте 8.8. замечаний к законопроекту Главного научно-экспертного Управления ВРУ:
«В обновленной ст.11 Закона устанавливаются исключительные меры финансирование по вопросам поддержки трудоустройства лиц с инвалидностью. <...> Фактически изъято финансирование мероприятий, осуществляемых центральными органами исполнительной власти и подчиненными им учреждениями, в том числе, специализированными, и предприятиями, организациями общественных объединений лиц с инвалидностью по обеспечению функционирования учреждений, социальной, физкультурно-спортивной реабилитации, <...> что, по нашему мнению, снижает уровень социальных гарантий для лиц с инвалидностью. Поэтому, усматривается недостаточно взвешенным исключение из финансирования других мер, необходимых для реабилитации лиц с инвалидностью, которые предусмотрены действующей редакцией ст. 20 Закона».
Но инициаторов законопроекта такое грубое нарушение прав людей с инвалидностью не смущает. Более того, совсем не случайно из статьи 4 действующего закона (см. сравнительную таблицу, стр.5 ) законопроект Третьяковой-Жолнович полностью изымает базовый для государственной политики в этой сфере постулат:
«Деятельность государства в отношении лиц с инвалидностью выражается в создании правовых, экономических, политических, социальных, психологических и других условий для обеспечения их прав и возможностей наряду с другими гражданами для участия в общественной жизни и заключается в:
— обнаружении, устранении препятствий и препятствующих барьеров;
— обеспечению прав и удовлетворению потребностей, в том числе применительно к доступу к объектам общественного и гражданского назначения, благоустройства, транспортной инфраструктуры, дорожного сервиса, информации и связи, а также с учетом индивидуальных возможностей, способностей и интересов — к объектам образования, труда, культуры, физической культуры и спорта;
-здравоохранению;
-социальной защите;
-обеспечении выполнения индивидуальной программы реабилитации лиц с инвалидностью;
-содействии общественной деятельности».
Таким образом, широкий и достаточно всеобъемлющий по содержанию действующий закон о государственной социальной защите лиц с инвалидностью превращается в узкопрофильный закон о трудоустройстве таких людей и о взимании нового налога с бизнеса, который на своих предприятиях не в состоянии предоставить лицам с инвалидностью работу и адаптированные рабочие места.
Но одной из самых удивительных и самых опасных по своим последствиям новелл законопроекта Третьяковой-Жолнович является фактическое отстранение украинских общественных организаций лиц с инвалидностью от сотрудничества с органами власти в процессе выработки решений и программ, касающихся интересов самих людей с инвалидностью.
Законопроект в полном объеме изымает статьи 12, 13, 14 действующего закона. А в них как раз идет речь о том, что государственный и местные органы власти «должны оказывать помощь и содействовать общественным объединениям лиц с инвалидностью». О том, что такие общественные организации «привлекаются в состав коллегий и консультативно-совещательных органов центральных органов исполнительной власти и местного самоуправления». И о том, что общественные организации лиц с инвалидностью не только имеют право на собственную хозяйственную деятельность, но и на законные льготы со стороны государства.
Вместо этого в статье 16 появляется формулировка «могут создаваться общественные объединения лиц с инвалидностью». А в ст. 12 без какой-либо конкретики указано, что «с целью обеспечения консультаций с гражданским обществом, предварительного обсуждения вопросов в сфере социальной защиты лиц с инвалидностью и осуществления общественного контроля в этой сфере могут создаваться совещательные органы при соответствующих государственных органах и органах местного самоуправления».
Формулировка «могут создаваться» в наших реалиях, к сожалению, фактически равна формулировке «могут не создаваться». Норма прямого действия подменяется разрешительной нормой. Собственно говоря, такая позиция достаточно давно уже стала нормой в нынешнем Минсоцполитики и профильном комитете ВРУ, которые максимально дистанцируются от диалога с организациями инвалидов, в том числе по обсуждению законопроекта 5344-д. Хотя это в корне противоречит требованиям Европейской стратегии прав людей с инвалидностью на 2021–2030 годы, предусматривающей как раз усиление сотрудничества государства и органов власти с объединениями лиц с инвалидностью.
Экономика законопроекта — вместо стимула украинскому бизнесу предлагается новый налог
В пояснительной записке к законопроекту Третьяковой-Жолнович сказано: «...проблемой является отсутствие в действующем законодательстве Украины реальных стимулов для работодателя по трудоустройству лиц с инвалидностью, недостаточные стимулы для поощрения лиц с инвалидностью к занятости».
Так в чем же состоят новации законопроекта 5344-д в сравнении с действующим законодательством?
Количество рабочих мест, которые работодатель должен забронировать для трудоустройства лиц с инвалидностью законопроект предполагает оставить таким же, как и в действующем законодательстве: 1 место при штатной численности персонала в 8-25 человек, или 4% от штатного расписания, если сотрудников более 25. Но планируется изменить качественный состав работодателей: к нынешним юрлицам частного бизнеса и ФЛП добавятся публичные предприятия и организации (надо полагать, что новации затронут не только коммунальные предприятия, но трудовые коллективы органов власти, хотелось бы на это посмотреть).
Ныне действующая система штрафов (административно-хозяйственных санкций) для тех юрлиц, которые не выполнили норматив по трудоустройству лиц с инвалидностью — за каждого нетрудоустроенного инвалида взымается либо ½ среднегодовой зарплаты штатного работника (при их количестве от 8 до 15 человек), либо одна целая среднегодовая зарплата. А главная, как на наш взгляд, новация законопроекта состоит в... смене терминологии — штраф меняется на «взнос». Это записано в статье 18-2 (см. сравнительную таблицу, стр. 31): «Работодатели, использующие труд не менее 25 работников, обязаны ежемесячно платить взнос в поддержку трудоустройства лиц с инвалидностью (далее — взнос). Размер взноса равен произведению 40% среднемесячной заработной платы, которую получают работники плательщика взноса и разницы между количеством лиц, обеспечивающих выполнение плательщиком взноса норматива рабочих мест для трудоустройства лиц с инвалидностью и количеством фактически трудоустроенных лиц с инвалидностью». Далее в законопроекте следует очень смелое утверждение: «Взнос не входит в систему налогообложения».
А что же это тогда? Как по-другому назвать этот ежемесячный платеж?
Простейший расчет: предприятие со штатом в 100 человек, не имеющее трудоустроенных лиц с инвалидностью, при заложенной в пояснительной записке к госбюджету-2023 средней зарплате в 18261 грн., должно ежемесячно заплатить в Фонд (а он является составной частью госбюджета) дополнительные 29 217 гривен. Эта цифра, конечно, в несколько раз меньше чем расходы на выплату зарплаты (с налогами) четырем трудоустроенным инвалидам, но к чему она стимулирует? Как новый налог может стимулировать бизнес?
Стимулы для работодателей, согласно законопроекту Третьяковой, заключаются в том, что они исключительно на конкурсной основе теоретически могут получить от Государственного целевого фонда социальной защиты лиц с инвалидностью финансирование на «меры разумного приспособления» имеющихся рабочих мест к потребностям трудоустроенных лиц с инвалидностью.
Во-первых, смущает принцип конкурсного подхода. Сто предприятий примут на работу лиц с инвалидностью, а сколько предприятий получит компенсацию?
Во-вторых, искренне непонятно, что такое «разумное приспособление»? Имеют ли авторы законопроекта представление о том, что подготовить рабочее место на заводе для тотально слепого человека или колясочника — это ведь не просто новый верстак поставить или удобное кресло, скажем, для аутиста. Это, по сути, изменение всей логистики производственного здания. Так, чтобы инвалид по зрению мог свободно передвигаться и дойти от проходной до своего рабочего места, это оборудование пандусов и санблока для колясочника. Это совершенно новая система техники безопасности всего предприятия, которая должна учитывать все нюансы возможностей и поведения людей с разными видами и группами инвалидности. Всё вместе — это огромные расходы для предприятия. Сможет ли их покрыть в масштабах страны новый налог на бизнес? И даже в сумме со штрафами за его неуплату или несвоевременную оплату, которые предусмотрены в законопроекте Третьяковой?
Вообще законопроект 5344-д искренне удивляет полным отсутствием экономических расчетов и обоснований. Но еще больше он удивляет своим двуличием.
В пока еще действующем законе о соцзащите лиц с инвалидностью есть прямые нормы о работе всеукраинских организаций инвалидов и их предприятий. Таких, например, как УТОС или УТОГ. Законом определена система льгот для таких предприятий, имеющих в своем штатном расписании не менее 50% рабочих мест для инвалидов. Также указано, что прибыль этих предприятий идет на социальную реабилитацию инвалидов. А законопроект Третьяковой-Жолнович непонятно из каких соображений полностью вычеркивает УТОС и его предприятия из законодательного поля Украины, вместе с рабочими местами, льготами и государственной поддержкой.
Реально существующую и реально работающую систему трудоустройства лиц с инвалидностью предполагается заменить химерой, жизнеспособность которой под большим вопросом. Такое ощущение, что весь законопроект прописан под интересы чиновников, которые будут проводить конкурсы и решать — кому из работодателей дать денег на обустройство рабочих мест для инвалидов, а кому не дать.
И самое парадоксальное в законопроекте — фактически уничтожая действующую в Украине систему профильных предприятий для лиц с инвалидностью, лишив её законодательной базы и преференций, текст документа допускает «возможность основания предприятий защищенного трудоустройства, имеющих целью не получение прибыли, а обеспечение трудоустройства лиц с тяжелыми формами ограничений функционирования». Это как? Зачем менять реально существующее шило на утопическое мыло? Этими предприятиями кто должен заниматься и за чей счет? Государство? Сомнительно и очень затратно с финансовой точки зрения. Бизнес? Но бизнес существует исключительно ради прибыли, а не для благотворительности, на которую он может потратить лишь часть реально полученной прибыли. Где, кроме как в законопроекте Третьяковой, можно еще найти модель бизнеса, нацеленного на получение убытка вместо прибыли?
А вот предприятия всеукраинских организаций лиц с инвалидностью априори имеют другие ориентиры, по сути уже являясь социальными предприятиями (кстати, украинское законодательство до сих пор не имеет такой терминологии). Предприятия того же УТОС нацелены на комплексную реабилитацию инвалидов по зрению, десятилетиями вкладывают собственную прибыль в развитие и совершенствование материальной базы как производственного цикла, так и медико-социального характера.
А если уж зашла речь о стимулировании украинских работодателей на трудоустройство лиц с инвалидностью, то не нужно изобретать велосипед и придумывать нежизнеспособные новации. Нужно понимать базовые вещи. То, например, что труд человека с инвалидностью всегда был, есть и будет неконкурентоспособным в сравнении с трудом здорового работника, а это приносит убытки работодателю. Поэтому стимулы должны лежать в другой плоскости. Как, например, в США, где в любых госзакупках и муниципальных тендерах при прочих равных условиях (например, в цене) преимущество в несколько баллов имеют общественные организации людей с инвалидностью и их производство. Внесите такую простую, понятную и некоррупционную правку в тендерное законодательство и украинский бизнес с удовольствием добровольно превысит 4% квоту на трудоустройство инвалидов на свои предприятия.
Собственно говоря, именно об этом говорится в резолюции Европарламента, утвердившей «Европейскую стратегию прав людей с инвалидностью на 2021–2030 годы». Европарламент, во-первых, в отличие от Третьяковой, понимает роль и место специализированных предприятий обществ людей с инвалидностью, поэтому «Призывает Комиссию и государства-члены поощрять и поддерживать социальные предприятия, ориентированные на трудоустройство людей с ограниченными возможностями, поскольку они являются рычагом для стимулирования создания достойных рабочих мест».
Видите, какой четкий и ясный акцент сделан!
Во-вторых, в резолюции тоже достаточно прямым текстом акцентировано: «Государства-члены должны соблюдать Конвенцию прав инвалидов при реализации законодательства о государственных закупках, в частности, <...> критериев присуждения и условий выполнения контрактов». Вот вам и реальный стимул для бизнеса, и реальная помощь в трудоустройстве лиц с инвалидностью.
В отличие от документов Евросоюза, законопроект Галины Третьяковой и Оксаны Жолнович на наш взгляд — абсолютно сырой, не подкрепленн экономическими расчетами, предвзятый в отношении всеукраинских общественных организаций лиц с инвалидностью, и разрушающий худо-бедно, но действующую ныне государственную систему социальной защиты. Потому, в своем нынешнем виде, он не должен выносится в сессионный зал ВРУ.
*Сергей Кит, первый заместитель председателя Центрального правления Всеукраинской организации инвалидов по зрению УТОС, директор Днепровского учебно-производственного предприятия Украинского общества слепых
