Обрезание украинского омбудсмана

Шаловливые ручки «Слуг народа» хватаются за все, что ни попадя. В данном же случае речь идет о законопроекте № 5019 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования правовых основ деятельности Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека». Этот законопроект внесла группа совершенно никому неизвестных персонажей из фракции «Слуг народа», на волне «зеленого психоза» в 2019 году пришедших в парламент, а также их периодические попутчики из группы «За майбутнє», которую связывают с Коломойским.

Поправки в законодательство об омбудсмане направлены на существенное урезание его полномочий в части обжалования в судах действий высших органов власти. Кроме того, предлагается снизить возрастной ценз для занятия этой должности до 35 лет, что также вызывает вопросы, особенно на фоне нынешнего массового пришествия во власть «молодняка» с минимумом знаний и опыта, но с непомерными амбициями и крайне низким уровнем социальной ответственности.

Краткое содержание предыдущих серий

Вообще говоря, трудно объяснить, с какого перепугу эта «депутатствующая шпана» вдруг ухватилась за перекраивание законодательства об Уполномоченном по правам человека Верховной Рады. Уже скоро десять лет, как основатель этого института и трехкратный омбудсман Нина Карпачева покинула эту должность в 2012 году.  И институт Уполномоченного по правам человека деградировал до состояния почти полной ненужности.

При Валерии Лутковской эта должная быть независимой, подотчетной только парламенту государственная правозащитная институция подверглась своего рода приватизации в виде растаскивания его законодательно закрепленных функций разного рода активистами-правозащитниками, часто весьма сомнительного характера, являющимися частнопрактикующими юристами. Это не считая целого ряда иных «косяков» времен Лутковской, но вдаваться в подробности не будем.

При нынешнем омбудсмане Людмиле Денисовой институция и вовсе превратилась если не в пустое место, то что-то в этом роде. Может, мы что-то и пропустили в «бурной» деятельности нынешнего омбудсмана, но запомнилась Денисова пока лишь кляузами, которые она писала на Карпачеву за то, что последняя, пользуясь своими широчайшими связями, в том числе и в Москве, частным порядком пыталась помочь с возвратом пленных.

Простейший пример. Сейчас в Украине прогрессирует вопиющее нарушение языковых прав примерно половины населения, причем налицо грубое нарушение норм Конституции. Но никакой реакции со стороны главного защитника соблюдения конституционных прав граждан  — омбудсмана Денисовой не наблюдается.

Итак, трудно понять смысл и причины неожиданного интереса к изменению законодательства об омбудсмане. Тем более что парламентский молодняк по уровню своего развития даже близко не подходит к уровню тех, кто почти четверть века назад создавал действующие ныне нормы, регулирующие деятельность Уполномоченного по правам человека.

Новации омбудсмано-деградации

Суть предлагаемых изменений состоит в следующем.

Законопроект предлагает изменить требования к кандидату на должность омбудсмена: снизить возрастной ценз до 35 лет, причем кандидат должен иметь опыт правозащитной деятельности не менее 5 лет. Трудно понять, откуда может появиться 5-летний опыт правозащитной деятельности у 35-летнего индивида, не говоря уже о том, что само понятие «правозащитной деятельности» является мутным и неконкретным. У нас большинство грантоедов из ГОшек числились в «правозащитниках», а дорвавшись до власти, сочиняют такое, что Гитлер на том свете обзавидовался.

Еще больше умиляет нормотворческое излияние в проекте на тему о том, что кандидат на должность омбудсмана должен обладать высокими моральными качествами. Оно, как говорится, ясен перец, но непонятно, что означают эти самые «высокие моральные качества», и чем измерить  степень «высоты» этих качеств.

Примечательна следующая норма проекта. С целью усиления эффективности деятельности Уполномоченного предполагается, что по результатам производства, открытого по жалобе, Уполномоченный или представитель Уполномоченного могут внести предписание об устранении нарушения прав и свобод, которое будет иметь обязательный характер.

Здесь трудно сказать, хорошо это или плохо. С одной стороны, предписания омбудсмана становятся императивом. С другой стороны, многое зависит от уровня профессионализма и тех самых «высоких моральных качеств» омбудсмана и его института, и в этом смысле внесудебное предписание чревато огромными рисками, особенно с учетом все того же уровня омбудсмана, о котором шла речь выше.

Проект устанавливает новый вид обращений граждан к Уполномоченному — предложения. В таком обращении можно будет высказать мнение об урегулировании общественных отношений и условий жизни граждан, усовершенствовании правовой основы государственной и общественной жизни, социально-культурной и других сфер деятельности государства и общества. Звучит красиво, но эффективность такой «прямой демократии» крайне сомнительна, и все это очень похоже на «книгу жалоб и предложений», которая в старые времена без толку висела в углу каждого магазина.

Но самый главный «изюм» заключается в установлении следующего ограничения. Омбудсман не будет рассматривать жалобы на деятельность президента, парламента, Кабмина, судей Конституционного и других судов Украины. По мнению авторов сочинения, это «не учитывает статус указанных государственных органов».

Правда, при этом в пояснительной записке сказано, что Уполномоченный по правам человека все же сможет влиять на указанные органы и чиновников. У омбудсмана будет право предоставлять экспертизы проектов актов, делать публичные заявления и выступления, а также оценивать их деятельность с точки зрения рисков для соблюдения прав человека и основных свобод.

Иными словами, правозащитные функции омбудсмана существенным образом урезаются, поскольку именно указанные выше государственные институции и занимающие указанные должности персоналии очень часто являются источником вопиющего нарушения прав и свобод граждан.

Подобные предложения грубо противоречат той модели омбудсмана которая была принята и развивалась без малого четверть века в Украине, и фактически разрушают правовые основы независимого парламентского контроля над соблюдением прав человека в Украине.

Немного юридической казуистики

Поскольку очень и очень многие все еще весьма туманно представляют себе смысл, цели и задачи института омбудсмана как такового, изложим их очень кратко.

Статьёй 101 Конституции Украины предусмотрено наличие специального конституционного органа — Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека. Его задачей является парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Статья 55 Конституции устанавливает право каждого обращаться к омбудсману за защитой своих прав. Наряду с судебной системой Украины, международными судебными и иными органами, членом или участницей которых является Украина, Уполномоченный по правам человека является неотъемлемой частью конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в нашей стране.

Конституция и указанный закон устанавливают в Украине так называемую сильную модель омбудсмана, которая имеет следующие черты: 1) высокий статус, закрепленный Конституцией в ст. 55, 85, 101; 2) полная независимость от всех органов государственной власти и местного самоуправления, чиновников любых уровней; 3) модель единого общенационального омбудсмана; 4) широкая юрисдикция омбудсмана, распространяющаяся на все органы государственной власти, включая суды, органы местного самоуправления и их должностных лиц; 5) значительные полномочия относительно производств и проверок, в том числе по собственной инициативе, с целью выявления нарушений прав человека; 6) право инициировать обязательные для рассмотрения представления с изложением рекомендаций по устранению выявленных нарушений всеми органами государственной власти и местного самоуправления, общественными организациями, предприятиями и учреждениями всех форм собственности, их должностными лицами; 7) возможность широких слоев населения обращаться к Уполномоченному напрямую; 8) свобода действий в производстве по тому или иному делу. Уполномоченный по правам человека в Украине является классическим образцом так называемого парламентского омбудсмана, поскольку, согласно ст. 5 Конституции, он избирается Верховной Радой путем тайного голосования, что обеспечивает дополнительную независимость от любых органов, кроме парламента, который наиболее полно и демократично представляет интересы граждан по определению.

Кстати, единая модель омбудсмана в последние годы усиленно размывается разного рода «реформами» путем создания отраслевых омбудсманов — детских, «мовных», бизнесовых. Сейчас заговорили об «образовательных омбудсманах», и если так будет продолжаться, то дело может дойти до омбудсманов в акушерско-гинекологической отрасли. Словом, идет размывание, дискредитация и деградация самой институции как таковой отнюдь не с благородными целями. Ведь ни в одной из указанных отраслей от подобных «реформ» лучше с соблюдением прав не стало и не станет. Но это отдельная тема.

Особенностью данной институции в Украине является единая в территориальном и функциональном смыслах модель. В то же время неоднократно звучали призывы раздробить институцию по функциональному признаку, например, ввести уполномоченных в сфере материнства и детства, предпринимательства и налогообложения и пр. Но серьезные эксперты обоснованно настаивают на сохранении единой модели, которая служит дополнительной гарантией высокого статуса и полномочий. К тому же законом предусмотрено введение представителей Уполномоченного по функциональному и территориальному признаку, что уже реализовано на практике: в Украине существуют региональные представители омбудсмана, а также, например, представители по соблюдению прав в пенитенциарной системе.

Омбудсман в Украине имеет дополнительные гарантии независимости. В его деятельность не имеет права вмешиваться абсолютно никто. Согласно ст. 20 Закона от Уполномоченного и работников институции запрещено требовать объяснения по сути дел, находившихся или находящихся в производстве. При осуществлении полномочий омбудсмана эти полномочия не могут быть прекращены в связи с окончанием полномочий парламента, его роспуска или самороспуска, введения чрезвычайного или военного положения. Ст. 9 Закона четко устанавливает ограниченный круг причин, по которым полномочия омбудсмана могут быть прекращены парламентом, а он — уволен с должности. Без согласия Рады Уполномоченный не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности, арестован, подвержен обыску или досмотру. Уголовное дело против омбудсмана имеет право возбудить только Генеральный прокурор Украины.

Важнейшей гарантией независимости Уполномоченного является его финансовая самостоятельность. Согласно Закону в государственном бюджете ежегодно должна быть предусмотрена отдельная строка на финансирование институции.

Мировая история и практика

Институт омбудсмана довольно широко распространен в мире. Наряду с Украиной во всех странах, где он установлен, важнейшей его задачей является контроль деятельности всех органов власти любого уровня путем рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц и органов в целом, которые привели к нарушению прав человека и гражданина. Существуют разные модели омбудсмана, который может избираться парламентом или назначаться исполнительными органами.

В Украине реализована наиболее распространенная «классическая», или «сильная», модель, впервые введенная в Швеции в начале ХІХ века. В ходе борьбы между королем и парламентом Швеции власть монарха была ограничена тем, что в противовес королевскому канцлеру юстиции парламент получил возможность независимого контроля администрации и судов через избираемого в парламенте уполномоченного. Это нашло отражение в шведской конституции 1809 года в виде должности «омбудсмана юстиции» — justitieombudsman. Кстати, именно поэтому вместо распространенного сейчас произношения на англосаксонский манер «омбудсмен» правильнее называть эту институцию в шведско-немецком духе — «омбудсман».

Именно в свете этой истории зарождения институции омбудсмана нормотворческие упражнения депутатов на тему фактического выведения из-под правозащитного контроля президента, парламента, правительства и судов выглядят, мягко говоря, неадекватно.

Кстати, современная шведская модель уполномоченного по правам является даже более сильной. В отличие от украинского коллеги шведский омбудсман имеет право инициировать дисциплинарное производство относительно лиц, не выполняющих его требования, налагать штрафы, даже начинать судебное преследование должностных лиц за ненадлежащее выполнение своих обязанностей и т. д. Правда, и здесь возникает проблема внесудебности, но в скандинавской традиции законопослушания ее риск, возможно, минимален.

Следующей омбудсмана ввела Финляндия в 1919 году. Но активное распространение этой институции началось после Второй мировой войны. В 1952 г. уполномоченный по правам появился в Норвегии, в 1953 г — в Дании. Опыт континентальной Европы стали перенимать по всему миру. В 1967 г. закон об институте омбудсмана был принят в Великобритании. В том же году его создали в ряде провинций Канады, в 1979 г. — в Австралии. Вскоре институт был введен в ряде штатов и округов США. В 1976 году омбудсман появился в Португалии, в 1981 г. — в Испании. Разные модели появились в Австрии, Бельгии, Германии, Израиле, Индии, Италии, на Кипре, в Мексике, Нидерландах, Франции, Швейцарии и других странах.

Среди бывших соцстран первой институт ввела в 1988 г. Польша. Польская модель интересна нам не только из-за близости стран, но и тем, что является более сильной, чем украинская. Омбудсман Польши имеет полномочия не только инициировать дисциплинарное и административное производство, но и выступать в уголовном и гражданском судопроизводстве наряду с прокурором.

Вслед за Польшей институт омбудсмана ввели многие страны Восточной Европы и Средней Азии. В 1989 г. — Венгрия, в 1990-х гг. — Грузия, Литва, Латвия, Молдова, Россия, Румыния, Узбекистан. Российская модель омбудсмана значительно слабее украинской: уполномоченный здесь назначается президентом, а должность так и называется — «уполномоченный по правам человека при президенте».

Идея омбудсманства переросла национально-государственные рамки отдельных стран и вышла на международный уровень. Еще в 1976 г. был создан Международный институт омбудсмана, объединяющий национальные институты более чем 50 стран мира и служащий развитию концепции омбудсмана, обмену опытом и пр. В 1982 г. в Австрии было создано научное общество по исследованию явления омбудсманства в Европе, которое в 1988 г. получило статус Европейского института омбудсмана. В 1988 г. его членом стал и Уполномоченный по правам человека Верховной Рады Украины.

Согласно нормам Маастрихтского договора о создании Евросоюза в 1993 г. был учрежден институт омбудсмана ЕС, который получил полномочия принимать к рассмотрению жалобы любого физического и юридического лица страны — члена ЕС и проводить расследование деятельности институций и органов ЕС, за исключением Суда ЕС. В 1999 г. была введена должность Уполномоченного по правам человека Совета Европы, но он не является омбудсманом в полном смысле, поскольку не имеет права проводить расследования, а выполняет образовательные и координирующие функции.

В настоящий момент институт омбудсмана на государственном, региональном и местном уровнях существует более чем в 100 странах мира и продолжает распространяться.

Но мало наличия одной лишь формальной институции. Как показывает мировая практика, решающее значение имеют профессиональные, интеллектуальные и, что не менее важно, морально-психологические качества личности, занимающей пост омбудсмана. Справедливость этого тезиса ярко иллюстрирует пример Украины, о чем уже говорилось выше, когда речь шла о персоналиях на этой должности за все время существования данного органа с 1998 года.

Адвокат Максим Могильницкий на своей странице в соцсетях следующим образом объясняет причины неожиданного рвения в ослаблении позиций омбудсмана:

«Омбудсмен в Украине придуман не для защиты прав граждан. Такова удивительная логика авторов нового законопроекта.

Интересные наступают времена! Год, судя по всему, ожидается настолько сложный, что народные депутаты решили на всякий случай урезать полномочия омбудсмена. Соответствующий законопроект в Раде уже зарегистрирован.

Так, главному по защите прав человека предлагают запретить даже рассматривать жалобы украинцев на действия президента, парламента, судей и Кабмина.

До сегодняшнего утра я был уверен, что уполномоченный по правам человека для того и существует, чтобы на жалобы граждан о незаконных действиях чиновников безвозмездно реагировать, а порой и нарушения прав человека по собственной инициативе жестко пресекать. Но депутаты считают иначе.

Напомню, что омбудсмен пока еще вправе фиксировать и обнародовать нарушения прав человека, издавать предписания, обязательные для исполнения, а также инициировать иски в интересах граждан, чьи права были нарушены, ставить перед правоохранителями вопрос о расследовании преступлений, инициировать признание неконституционными актов законодательства, нарушающих права человека.

О чем свидетельствует желание законодателя вывести президента, парламент, судей и правительство из поля зрения омбудсмена? Лишь о том, что все эти прекрасные люди собираются отбросить стыд, засучить рукава и как следует нарушить наши с вами законные права.

«Да омбудсмены в Украине только тем и занимаются, что подпевают власти!» — скажете вы. А я и не спорю! Только вы не забывайте, что омбудсмены, как и власть, периодически меняются, а законы остаются. Не говоря уже о разнице между незаконным и узаконенным бездействием в пользу власти.

Взять ту же полицию! Защищает ли она украинского гражданина от разнообразных праворадикальных группировок? Периодически даже содействие им оказывает. И все мы понимаем, что правоохранители, мягко говоря, не с народом.

А теперь представьте, что Рада на законодательном уровне обязывает полицию ни в коем случае не противодействовать тому же «Нацкорпусу», но оказывать помощь его представителям. Чувствуете разницу? То-то же!

Особо повеселило меня свеженькое основание для прекращения полномочий омбудсмена, предложенное авторами законопроекта. По их мнению, вступившего в силу судебного решения о совершении омбудсменом админправонарушения, связанного с коррупцией, вполне достаточно.

Забавно это потому, что единственным человеком в стране, которого нельзя уволить за коррупцию, является Артем Сытник — главный борец с нею. А тут — пожалуйста. Полагаю, что это страховка на случай, если омбудсменом по недомыслию станет порядочный человек".

Итак, в Украине законодательно установлена так называемая сильная модель омбудсмана. Хотя, повторим, на родине этого института в Швеции, а также в географически, исторически и ментально близкой нам Польше этот институт считается более сильным.

Кто же продвигает идею ослабления омбудсмана?

Ответ на этот вопрос содержится в пояснительной записке к законопроекту. Это опять вездесущая грантоедская публика, обслуживающая интересы внешнего управления.

Оказывается, в течение 2017-2019 годов в рамках некоего проекта Twinning, финансировавшегося ЕС в рамках некоего «европейского инструмента соседства», группой международных экспертов был разработан ряд рекомендаций относительно изменений, которые необходимо внести в закон об омбудсмане с целью увеличения эффективности работы уполномоченного по правам человека и его секретариата. Эти рекомендации касаются в том числе порядка рассмотрения омбудсманом жалоб, а также установления предохранителей против злоупотребления правом на обращение к омбудсману.

При этом совершенно непонятно, почему предлагается исключить право обращаться с жалобами на президента, парламент, правительство и суды, которые в Украине стоят в первых рядах злостных нарушителей конституционных прав и свобод человека и гражданина. Достаточно вспомнить нелегитимное, с грубейшими нарушениями не только закона, но и воровских понятий протаскивание «законов» о «мове-языке» и о продаже земли, внесудебное закрытие средств массовой информации, многое другое.

Не говоря уже о том, что генераторами подобных идей по обрезанию полномочий омбудсмана являются все те же грантоеды, очередные анонимные и невесть откуда набранные «международные эксперты», вообще «развитой Запад», покровительствующий подобного рода беспределу. Все это не имеет ничего общего со светлыми идеалами демократии, но это в интересах внешнего управления, поскольку создает благодатную почву для окончательного ограбления страны и превращения ее остатков в прокладку между вечно враждующими Москвой и Западом.