В проблемы местного самоуправления историк по образованию Ольга Мирошник погрузилась в начале 1990-х, когда стала депутатом Харьковского городского совета и возглавила комиссию по науке и культуре. В это время городским головой был известный политик народный депутат Евгений Кушнарев, инициатор создания первой в Украине Ассоциации городов. Это были первые попытки строительства местного самоуправления на развалинах советской системы, многое делалось совершенно с нуля, и в этой работе Ольга Мирошник принимала самое непосредственное участие.
Осознание того, что ты можешь что-то изменить в стране, увлекло. Она создала общественную организацию — Фонд местной демократии — и вот уже почти двадцать лет продвигает реформы в местных органах власти. Благодаря фонду в Харькове появились первые пункты бесплатной юридической помощи, Устав города, а депутаты стали публично отчитываться о том, что сделали. Как глава фонда она участвовала в подготовке конституционной реформы, реформе местного самоуправления, многих законов, в том числе о референдуме.
«Моя тема — механизм влияния на власть», — говорит Ольга, хотя это при любой власти было непросто.
Почему это так сложно сейчас? Отчего буксует обещанная Майдану реформа децентрализации власти, кому она невыгодна и может ли альтернативой ей служить федерализация?
Ольга Семеновна, о децентрализации говорят уже полгода, но воз и ныне там. Почему?
Об этой реформе новые власти заговорили в связи с Майданом, сменой правительства и президента. Но на самом деле эта тема не нова — этими вопросами мы занимались десятилетиями. Мы — это независимые эксперты со всей Украины, которые позже объединились в Ассоциацию аналитических центров для подготовки и публичного обсуждения вопросов децентрализации и конституционной реформы. Ведь без внесения изменений в некоторые пункты Конституции реформа местного самоуправления невозможна.
На сегодняшний день наши предложения вошли и в Проект конституционной реформы, и в Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, принятую 1 апреля 2014 года. Но Концепция — это еще не реформа.
До сих пор обсуждаются проблемные вопросы децентрализации, территориального устройства. Когда ушла команда Януковича и пришла новая власть, мы очень надеялись, что она начнет с реформирования страны. В июне я участвовала в обсуждении вопроса децентрализации в Кабмине с участием вице-премьера Владимира Гройсмана, ответственного за реформу местного самоуправления. Мэры городов, депутаты, эксперты, общественные лидеры, которые присутствовали на этом мероприятии, очень просили — давайте примем эту реформу не позже июля. Нельзя затягивать, она крайне необходима. Но прошел, июль, август, заканчивается сентябрь. Увы, ничего не изменилось. Не потому, что реформа не готова. Она практически готова. Мало того — общественность так активно подключилась, что по каждому направлению, оказалось, уже есть готовые разработки. Например, реформу публичной администрации разработал Центр политико-правовых реформ, включая реформу госслужбы, административных услуг, территориального устройства, также они подготовили судебную реформу. Но реформа местного самоуправления — это и реформа медицины, и реформа образования, и реформа ЖКХ, и десятки других направлений нашей жизни, ведь у нас каждый шаг нужно реформировать. Все это есть. Но ничего не принимается.
Почему?
Схема проста — должна проголосовать Верховная Рада, а она не голосует.
И даже не берется рассматривать?
Берется, но не голосует. Нужно учесть, сколько депутатов убежало, сколько в розыске, так что состав парламента неполный. Но и те, что остались, тоже ведь пришли в Раду не для того, чтобы реформировать власть. Если они проведут эти реформы, станут никем, потому что им придется отказываться от своего бизнеса или платить налоги по полной. Система налогообложения станет прозрачной, и уже не спрячешься за громкой фамилией. В итоге многие поданные на рассмотрение в профильные комитеты ВР законопроекты вязнут там.
Почему еще идет бойкот? Потому что постоянно меняют документ: хорошие предложения убираются, а то, что подается на голосование, не выдерживает никакой критики, это не то, над чем мы работали. И депутаты, которые это понимают, блокируют их принятие. Аналогично было с законопроектом о коррупции, который подготовила Татьяна Чорновол. Пока она хоронила мужа, в парламенте подменили документ и предложили тот, который совершенно ничего не меняет. Все предложения, которые заходят в стены ВР, претерпевают такие метаморфозы, что на выходе видоизменяются полностью. Поэтому мы следим, чтобы все наши наработки не подменили. Процесс непростой, идет сопротивление чиновников и депутатов ВР.
Но, глядя на лица, которые идут в новый парламент, боюсь, что в ближайшие четыре года вряд ли что-то изменится.
А что, собственно, люди получили бы от этой реформы? Может, их устроила бы федерализация? И чем это выгодно местным властям?
Неудивительно, что люди не понимают, в чем суть реформы местного самоуправления. Даже чиновники не всегда понимают сути изменений. А суть очень проста — предоставить местной власти, местной громаде возможность самим решать возникающие проблемы на местах, а не ехать за этим в Киев или из сел в область. На сегодняшний день степень централизации власти и концентрации ее в руках киевских чиновников и министерств настолько велика, что даже самый маленький вопрос приходится решать в Киеве. Поэтому мы видим заполненные «Хюндаи», ночные поезда и автобусы — каждый день люди едут в министерства и ведомства за справками, разрешениями, лицензиями. Киевские чиновники понимают, что если не отдать власть — начнется революция. И что они предложили (власть же не хочется отдавать!) — отдать власть на региональный уровень — уровень губернаторов и облгосадминистраций. А это и есть федерализация — концентрация власти на региональном уровне. Но проблемы громады (общины) все равно ведь не будут решены. Просто, если раньше мы ездили в Киев, то при усилении института губернаторов будем ездить и в Киев, и в область.
Кто предложил такую реформу?
Это была политика команды Януковича. Отсюда и съезды за федерализацию, и тысячи бюджетников, которых выводили на митинги за федерализацию. Помните, как вдоль Сумской в Харькове в два ряда стояли учителя с плакатами за федерализацию?
А может, людям было бы выгодно, чтобы у губернаторов было больше власти — они могли бы решать их проблемы?
По той схеме, которая предлагалась, население не выиграло бы. При усилении власти губернаторов очень скоро в стране стало бы не 25 областей, а 25 княжеств (считая и Крым), в которых действовали бы свои законы. Да, можно возразить, что так развивалось федеративное устройство США и Швейцарии. Согласна. Но как оно образовывалось? Путем объединения земель, в Швейцарии, например, оно происходило на протяжении семи веков! Потому что объединенная страна — это сила. Нам же предлагают из целостной страны сделать мелкие княжества. Примеры федераций, которые появились из унитарных государств, печальны: например, Югославия, которая после развала советской системы разбилась на более мелкие страны по этническим признакам. Еще два федеративных государства появились после Второй мировой войны — Германия и Австрия. Но это был силовой вариант: их разделили на федерации, чтобы ослабить влияние фашизма. То есть федерализация (из унитарного государства) — это ослабление страны. Кроме того, такие федеративные государства как США или Швейцария, — это страны с развитой демократией. Там соблюдается закон. Посмотрите на Россию. Это тоже федеративная республика. Какие права там соблюдаются? Да никаких прав в этих федерациях нет, все решается президентом в Москве, даже не губернаторами. То же самое было бы у нас — сильный президент, который держал бы на коротком поводке губернаторов, а у громады просто был бы двойной гнет — и центральный, и региональный. Чтобы добиться децентрализации — действительно демократического принятия решений, прав каждого гражданина в Украине, — нужно отдать власть на самый низ, то есть местной общине, громаде.
И как предлагается изменить существующую систему власти?
Наше местное самоуправление невероятно многослойное. На сегодняшний день в Украине 24 области, 490 районных советов, 458 городских, 700 поселковых и около 11000 сельских. Представляете, сколько у нас депутатов? Люди, когда становятся депутатами, требуют к себе особого отношения. К тому же на лицо распыленность советов разных уровней. Реформа предлагает сократить их до трех уровней: городского, районного и областного. А также провести административно-территориальную реформу — прежде всего укрупнение территорий. Области мы не трогаем. А вот вместо 490 районов предлагается сделать 100, вместо множества городских, поселковых и сельских советов — всего около 1,5 тысячи территориальных громад.
Что это за новая административная единица — территориальная громада?
В новой редакции закона предлагается укрупнить несколько маленьких сел или городков — до территориальной громады, в которую будут входить не просто жители, а жители вместе с территорией, на которой они проживают. Ведь раньше получался парадокс — громадой, например, Харькова считались только его жители, а территория, которой она владеет, — между домами, между районами — по закону как бы им не принадлежала. Сейчас предлагается четко разграничить жителей этой громады вместе с территорией. Тогда, например, у сел, расположенных недалеко друг от друга, будет возможность не только объединиться в одну громаду, но и объединить свои ресурсы, свои земли — это и будет называться территориальной громадой. У такой укрупненной громады будет больше денег, больше ресурсов, земли, построек, заводов — больше возможностей развиваться. Например, не может одно село построить мусоросжигательный завод. А несколько, объединившись, могут. Одно совместное строительство нужных объектов на несколько громад очень развито за рубежом.
Наверное, сокращению сопротивляются нынешние сельсоветы и поссоветы?
Честно говоря, пока их особо и не спрашивали. Ведь кто разрабатывает реформы? В основном, юристы. Особо сопротивляться сельским головам не хватает ни опыта, ни возможностей. И это ужасно — их слушают, но никто не слышит. К тому же Концепция реформы уже опубликована, а это значит, что основные ее направления уже менять нельзя. Однако административно-территориальная реформа — второй этап. Первый — изменения в Конституцию и подготовка всех законов, которые обеспечивают эту реформу. Но ВР не хочет никаких изменений. Самое главное — она отстояла свой закон о выборах. Больше она ничего не хочет голосовать. Поэтому выходить сейчас с реформой местного самоуправления бессмысленно. Однако когда будет новый состав парламента, пакет конституционных реформ должен быть принят в первую очередь, а также пакет законов, который ее поддерживает. С территориально-административным делением сложнее — никто не знает, как делить, как укрупнять. Есть самые разные предложения. Больше всего нам подходит опыт Польши и Франции. Но, к сожалению, думаю, это будет еще очень не скоро. Нам хотя бы проголосовать за конституционные изменения.
Кстати, местные власти Харькова не раз обвиняли в симпатиях к федерализации. Почему им это могло быть интересно? Какая в этом была выгода?
Когда в Харькове люди выходили за федерализацию, городская и областная власть была одной командой. Поэтому они и выступали вместе. Сейчас, я не слышала голосов за федерализацию. Наоборот, мэр заявлял, что он за неделимую Украину. То, что хотел сделать Янукович, не получилось. Поэтому потихоньку эти разговоры стихли сами собой. Думаю, то, что происходит в Луганске и Донецке, в Харьков автоматически не зайдет — у нас все-таки ментальность другая и патриотизм на высоте.
Что еще предлагает реформа?
Сейчас значительная часть налогов уходит в Киев и там распределяется — в первую очередь Донбассу, чтобы шахтеры не бунтовали. Во всяком случае, так было при Януковиче. К этой проблеме добавлялись сложности с Госказначейством — когда заработанные на местах деньги уходили в казначейство, но из него забрать их было невозможно. В итоге оставались недофинансированными дороги, школы, медицина и т. д. Реформа предусматривает перераспределение: то, что зарабатывает громада, остается на месте. В Киев перечисляется лишь госналог, — дай бог, чтобы он был не больше 20%, — на содержание армии, правительства и других государственных нужд.
Также предполагается сокращение управленческого аппарата. В развитых странах на полуторамиллионный город обычно 7-9 депутатов — как правило, юристы, экономисты, которые понимают, как эффективней использовать местные налоги. Для сравнения — в Харькове сто депутатов. Эти сто депутатов просто дерибанят бюджетные деньги на свой участок, чтобы снова быть избранными, — порочная практика покупки избирателей. Очередной раз их покупают и в очередной раз люди пенсионного возраста (молодежь на выборы не ходит) выбирают для своих внуков коррупционную систему власти.
Еще один момент реформы — предоставление качественных услуг на местах. Для этого придуманы единые центры оказания административных услуг — ЦНАП. Это тоже элемент децентрализации, когда у чиновника забирают право один на один решать с человеком его вопрос. Теперь все приходят в единое окно и через неделю получают ответ, не видя чиновника. Таким образом, уменьшается коррупция — нет возможности давать взятки. И человек доволен — ему не приходится собирать документы по всему городу. В Харькове такой центр оказывает более 200 услуг и считается лучшим в Украине. Его представительства открыты во всех районных центрах области и города, как правило, на первых этажах администраций. Кстати, ЦНАПы наглядно показывают, что децентрализацию можно, собственно, осуществлять, не дожидаясь специального закона, — была бы воля местных властей. Там, где хотят — в Виннице, Львове, — это делают, и люди очень довольны. У нас пока только ЦНАП хорошо работает.
Предполагается ли реформой предоставление регионам права решать вопрос с языком?
Это будет катастрофа, если каждый регион станет устанавливать свой язык. Ни один бюджет этого не выдержит. Хотя я не понимаю, почему не дать русскому языку второй государственный. Мы как были русскоговорящие украинцы, так и останемся. И отношения к Родине это не меняет. Я знаю многих патриотов, которые не говорят по-украински, но это не помешало им сделать для родной страны столько, сколько не делают многие украиноговорящие.
