О нелегитимности Киеврады, «срок годности» которой истек еще в мае 2013 года, написано и сказано уже даже слишком много. Еще раньше было много и справедливо сказано о том, что столица не имеет легитимного городского головы, а номинально выполняющий эту функцию градоначальник Александр Попов абсолютно незаконно занимает кресло мэра. Но наряду с указанными двумя органами, нелегитимным является и третий — исполнительный орган Киеврады в лице Киевской городской государственной администрации (КГГА).
Таким образом, на сегодняшний день все три органа местного самоуправления Киева действуют вне правового поля, а их решения являются незаконными и не подлежащими выполнению. Налицо полнейшая узурпация местной власти!
Если нелегитимность Киеврады и мэра более или менее очевидны, то для понимания нелегитимности КГГА как исполнительного органа местного самоуправления необходимо углубиться в юридическую казуистику действующего законодательства. Но перед этим сделаем несколько вводных замечаний.
Де-юре абсурд, де-факто узурпация
Недавно опубликован проект распоряжения КГГА о повышении тарифов на проезд в коммунальном транспорте. Сразу же отметим, что само словосочетание «распоряжение КГГА» — это юридический нонсенс! Согласно действующему законодательству, распоряжение — это нормативный документ, который в рамках своих полномочий единолично издает то или иное должностное лицо. Если исходить из того, что КГГА — это коллективный орган местного самоуправления, то он в принципе не может издавать единоличные распоряжения, а может принимать только коллегиальные решения, опять-таки в рамках установленных законом полномочий. Но у нас КГГА «клепает» распоряжения почем зря! Таков уровень элементарной грамотности власти в Украине, в которой поголовье юристов, наверное, уже превысило поголовье крупного рогатого скота!
Если же речь идет о распоряжении лично Попова как главы КГГА, то он не имеет полномочий издавать нормативные документы, в частности об установлении тарифов на проезд, поскольку такие полномочия имеет только исполнительный орган местного самоуправления, о чем далее. Если речь идет о КГГА как о местном органе государственной власти, который не следует с органом местного самоуправления, о чем тоже далее, то в этом качестве КГГА вообще не имеет права издавать нормативные акты.
Впрочем, все это мелочи по сравнению с тем, что ключевым в этом вопросе является отсутствие у нынешней КГГА полномочий не только устанавливать тарифы на проезд и жилищно-коммунальные услуги, но и принимать любые решения, относящиеся к компетенции местного самоуправления. Исполнительная ветка местного самоуправления была сначала узурпирована «молодой командой» Черновецкого, а затем — Януковичем и его командой, поставивших руководить столицей своих людей, которых местная громада не избирала. КГГА юридически не является исполнительным органом Киеврады, начиная с 2006 года, когда к власти пришел Черновецкий, а потому все изданные за это время решения КГГА во исполнение полномочий местного самоуправления являются незаконными и принятыми с грубым нарушением разделения властных полномочий. Что частично даже подтверждалось решениями судов первой инстанции, но апелляционная инстанция вопрос об узурпации властных полномочий тихонько спускала на тормозах. Касается это и тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) и проезда в коммунальном транспорте. Последние легитимные тарифы были введены ещё в 2004 году при Александре Омельченко, а всё, что было после — это не тарифы, чистой воды «разводняк»!
Изрядно позабавило сообщение о том, что на ближайших сессиях нелегитимной Киеврады КГГА собирается «согласовать» назначение на должность замглавы КГГА бывшего сопредседателя Блока Черновецкого в Киевраде Аллу Шлапак, которая уже занимала эту должность ранее и курировала здравоохранение и социальную политику. Не будем вдаваться в вопрос о том, зачем Попову седьмой заместитель в дополнение к уже существующим шести человеко-единицам, хотя нынешний градоначальник при восшествии на «киевский престол» очень гордился резким сокращением аппарата и количества своих заместителей.
Не будем также глубоко вдаваться в оценку личности самой кандидатессы. Отметим лишь, что знакомые работники указанных сфер городского хозяйства в шоке от таких кадровых планов. На условиях анонимности они поведали, что нынешний куратор здравоохранения и социальных служб, замглавы КГГА Виктор Корж, хоть, мягко говоря, не блещет профессионализмом в указанных сферах, но, по крайней мере, не имеет дурной привычки мешать работать тем немногим профессионалам, которые еще сохранились после погрома, учиненного «молодой командой» Черновецкого. Активным членом этого «отряда космонавтов» была и Алла Шлапак, которая как сказывают очевидцы, всячески вмешивалась в вопросы, в которых она, по мнению специалистов, была некомпетентна, не говоря уже о высокомерии, барских замашках, унижении подчиненных, проявляемых ею в процессе «руками вождения». По последним данным, процесс назначения Шлапак был приостановлен якобы по причине того, что нет согласия в верхах. Это еще одно доказательство узурпации полномочий местного самоуправления, поскольку не имеют права органы государственной власти и ее должностные лица, включая высшие, влиять на принятие решений, отнесенных к компетенции местного самоуправления.
Ситуация обретает комический оттенок, поскольку ни одно должностное лицо КГГА как исполнительного органа Киеврады, равно как и состав КГГА в целом, не проходил в Киевраде ни «согласования», которое законом не предусмотрено, ни утверждения, которое закон императивно предписывает! Таким образом, в случае со Шлапак имеет место попытка легитимизировать нелегитимное назначение руками нелегитимной Киеврады. Это напоминает анекдотичные афоризмы бывшего главы парламента Ивана Плюща о «впихуемости невпихуемого»...
Закон суров...
Обратимся к основным положениям законодательства.
На общих прямых выборах столичная громада избирает органы местного самоуправления — городского голову и Киевраду, а последняя создаёт свой исполнительный орган (исполком), также относящийся к местному самоуправлению. Ст.1 Закона «О местном самоуправлении» говорит: «Виконавчі органи рад — органи, які... створюються... міськими... радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування». П.2 ст.11 Закона гласит: «Виконавчі органи... міських... рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам». Пп.1, 3 статьи 12 говорят: «...міський голова є головною посадовою особою територіальної громади... міста... Міський голова очолює виконавчий комітет... міської ради, головує на її засіданнях». Итак, городской голова — это не просто индивид и должность, это избираемый орган местного самоуправления, который должен возглавить формируемый Киеврадой исполком. И вы будете смеяться, но в то время, когда Черновецкий и Попов соседствовали на властном «олимпе» столицы, то есть до подачи Черновецким в отставку, по закону головой должен был быть Черновецкий, он же должен был занимать пост и главы КГГА, о чём далее. Полномочия исполкомов и городского головы (нынче его модно называть «по-импортному» — мэром), изложены в гл. 2 Закона «О местном самоуправлении»: разработка программ развития города и его бюджетов, руководство городскими службами, коммунальными предприятиями, ЖКХ, учреждениями образования, культуры, здравоохранения, социальными службами, строительством и ремонтом объектов коммунального подчинения, распоряжение средствами местного бюджета, включая субвенции из центра и т.п.
Исполком местной рады не следует путать с местной госадминистрацией. Ст. 1 Закона «О местных госадминистрациях» гласит: «Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади... в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.» При этом ст.35 Закона однозначно говорит: «Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень». Полномочия местных госадминистраций изложены в разделе ІІІ Закона «О местных госадминистрациях». Они сводятся к контролю за деятельностью местных органов самоуправления, участию в разработке программ и бюджетов, руководству государственными органами, учреждениями и предприятиями на подведомственной территории и т.д. в рамках полномочий. Согласно ст.14 Закона, местные госадминистрации могут выполнять полномочия местного самоуправления, но только тогда и в том объеме, когда и в каком им они делегированы местной радой.
Государственную власть, включая местные госадминистрации, с одной стороны, и местное самоуправление, включая исполкомы местных рад, с другой стороны, юридическая наука считает властями, имеющими разную природу и разный источник.
Осуществление государственной власти и местного самоуправления в столице имеет ряд особенностей, регулируемых Законом «О столице» и решением Конституционного суда (КС) № 21-рп/2003: исполком Киеврады и КГГА в организационном плане являются единым органом. В вопросах, относящихся к полномочиям местного самоуправления, КГГА является исполкомом, подотчётным Киевраде и формируемым ею. В вопросах государственной исполнительной власти КГГА подотчётна Кабмину. Согласно старой редакции Закона «О столице» и указанному решению КС, городской голова столицы «един в двух ипостасях» — он назначается главой КГГА как местного органа государственной власти президентом по согласованию с Кабмином, и таким образом столичный городской голова объединяет в одном лице должности председательствующего в Киевраде, главы КГГА как исполкома Киеврады и главы КГГА как местного органа исполнительной власти.
Здесь возникает юридическая сложность, которую одни не понимают, а другие используют для узурпации власти и уничтожения местного самоуправления. Кроме организационного единства КГГА, необходимо и правовое единство. Пп.1, 2 ст.51 Закона о местном самоуправлении гласят: «...виконавчий комітет ради... утворюється... радою на строк її повноважень... Персональний склад виконавчого комітету... міської ради затверджується радою». Ст.10 Закона «О столице» говорит то же: Киеврада образует свой исполнительный орган, подотчётный и подконтрольный ей. Итак, чтобы КГГА как местный орган государственной власти обрёл полномочия исполкома Киеврады, необходимо решение Киеврады о формировании исполкома на базе КГГА с указанием персонального состава, а для полной юридической чистоты необходимо придерживаться обратной последовательности — КГГА как орган государственной власти должен быть сформирован на основе персоналий, избранных Киеврадой в свой исполнительный орган.
Последний раз эта норма выполнялась при Омельченко. С наступлением «эры Космоса» она грубо попирается: ни одного решения Киеврады о формировании исполкома и его персональном составе не было с 2006 г., и КГГА незаконно присвоила полномочия исполкома, т.е. органа местного самоуправления.
В новой редакции Закона «О столице», продавленной Януковичем для «переузурпации узурпированного» у Черновецкого, была «от балды» введена статья
Более того, главой КГГА как местного органа государственной власти в то время тоже мог быть только Черновецкий, ибо, повторим, согласно Закону «О столице» и решения КС № 21-рп/2003, КГГА как местный орган государственной власти и КГГА как исполнительный орган Киеврады в организационном плане являются одним органом. А один и тот же орган не может иметь двух глав, иначе это будет мутант двухголовый!
Автор этих строк так настойчиво вспоминает прошедшую уже «эру Космоса», чтобы подчеркнуть, что во времена упомянутого сосуществования «Че» и «По» КГГА была, с точки зрения закона, именно таким двухголовым мутантом, и это как нельзя ярко характеризует тот маразм, в котором мы живем!
Кем в то время был Попов? На этот вопрос пусть ответят администрация Януковича, сам Попов и прокуратура, которая делает вид, что блюдёт закон. Автор в то время вел обильную переписку с этими инстанциями по указанному вопросу, но получал отписки, в которых вопрос этот демонстративно игнорировался!
Впрочем, сейчас ситуация оказалась не менее дурацкой! После отставки Черновецкого заседания Киеврады ведет ее секретарь Галина Герега, что, на первый взгляд, соответствует закону, которым такая возможность предусмотрена. Но этой возможностью нагло и цинично манипулируют с целью опять-таки узурпации власти. Секретарь может заменять городского голову в качестве председательствующего в совете, но только во время временного его отсутствия. А это должностное лицо после отставки Черновецкого отсутствует как таковое. Выполнять функции городского головы полностью, то есть возглавлять КГГА как орган местного самоуправления и как орган государственной власти, Герега не может потому, что ее никто не избирал прямым голосованием территориальной общины, как это подобает по закону. К тому же в этом «двойном» кресле уже давно с комфортом незаконно сидит Попов.
С другой стороны, номинальный, хоть и незаконный глава исполнительного органа Киеврады Попов должен был бы тогда председательствовать и в Киевраде. Но там уже с комфортом «полунезаконно» сидит Герега, а самого Попова, повторим, никто не избирал.
Словом, полный и окончательный маразм, а также полнейшая нелегитимность, которая делает незаконными любые решения, принимаемые такими, с позволения сказать, органами и должностными лицами.
А тарифы-то тоже ненастоящие!
Но вернёмся к тарифам на ЖКУ и проезд в транспорте, ибо для рядовых граждан, измученных тарифным беспределом, эта проблема намного более актуальна, чем вышеизложенная юридическая казуистика. Но именно эта казуистика позволяет сделать однозначный вывод: повышение всех тарифов в 2006, 2009, а также частично в 2010 и 2011 гг. абсолютно незаконны! Согласно старой редакции Закона «О ЖКУ» в
То же касается новых тарифов на проезд в коммунальном транспорте, буде таковые повысят. Собственно, ныне действующие тарифы тоже не совсем легитимны, и можно ездить по тарифам времен Омельченко, но в эти подробности вдаваться не будем.
Резюме
Подведём итоги. Начиная с 2006 года и по сей день, хоть при Черновецком, хоть при Попове, в столице отсутствует легитимный исполнительный орган Киевской городской рады, а КГГА де-юре таковым не является. В связи с этим, все решения КГГА во исполнение полномочий местного самоуправления, включая решения по установлению тарифов на ЖКУ и проезд в коммунальном транспорте, все это время принимались и продолжают приниматься с грубым нарушением норм действующего законодательства, Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Украиной в 1997 г., а также принципа разделения властей, заложенного в Конституции.
Кроме того, после отставки Черновецкого в столице нет легитимного городского головы, а после окончания срока полномочий Киеврады в Киеве нет легитимного представительного органа местного самоуправления.
Итого, в столице вообще нет ничего легитимного, а управление ведется по беспределу. Поэтому все городские власти территориальной общиной должны быть объявлены вне закона, а их решения и нормативные акты выполнению не подлежат.
Необходимы срочнейшие выборы легитимных Киеврады и городского головы с последующим формированием легитимного исполнительного органа местного самоуправления. Но похоже, это не выгодно ни власти, ни оппозиции, поскольку ни те, ни другие не знают, чем они закончатся для них лично, и вообще не знают, что делать со столицей, которая превратилась в этакий «чемодан без ручки». Впрочем, это уже другая история...
