Центральная избирательная комиссия — заместитель главы Администрации Президента — представитель главы государства в Конституционном суде — член Венецианской комиссии. К мнению такого специалиста можно прислушиваться.
Марина Ивановна, почему вы считаете, что новый закон о местных выборах — это возврат к временам Советского Союза?
На мой взгляд, данный закон хорош только для тех, кто владеет мощным административным ресурсом. Именно то обстоятельство, что использование админресурса достаточно цинично предусмотрено практически во всех избирательных процедурах, и позволяет сделать вывод о возврате украинского общества во времена СССР. Все-таки за последние годы независимости — нравится это кому-то или нет — страна сделала шаг вперед в деле обеспечения свободы слова и свободы выбора. Теперь же наблюдаем откат назад.
При анализе положений нового закона о местных выборах следует уделять больше внимания сути, а не форме. А суть положений данного нормативного акта, регулирующих процедуры реализации смешанной, мажоритарно-пропорциональной системы, выдвижения кандидатов и формирования избирательных комиссий, практически сводит на нет европейские стандарты организации электорального процесса. Конечно, в этом избирательном законе есть и свои плюсы, однако их чрезвычайно мало. Доминируют минусы. Это можно сказать однозначно. Конечно же, те, кто разрабатывал данный нормативный акт, рассказывали обществу о необходимости партийного структурирования, говорили красивые фразы о необходимости укрепления и развития партийной системы, местного самоуправления. Но если проанализировать суть закона, то окажется, что все это фикция, далекая от реальности. Кроме того, в законе просто масса крайне непрофессионально подготовленных положений, коллизий, несогласованностей, которые усложнят избирательный процесс, если не сделают его невозможным.
Это ваша личная точка зрения или же Венецианской комиссии, членом которой вы являетесь?
Это моя позиция и как члена Венецианской комиссии, и как специалиста в области избирательного права, и как организатора выборов с многолетним стажем. Имея огромный опыт, я в состоянии прочитать между строчек закона гораздо больше, чем рядовой гражданин. Что касается самой Венецианской комиссии, то она формирует свою позицию после того как государство обращается к ней за соответствующим экспертным выводом и за рекомендациями. Пока с этим в комиссию не обращались ни Президент Украины, ни глава Верховной Рады, ни Министерство юстиции. Но хочу подчеркнуть, что новая редакция закона о местных выборах в некоторых аспектах очень напоминает закон о выборах президента, который был в свое время подвергнут достаточно жесткой критике со стороны Венецианской комиссии. Проанализировав в свое время его положения, комиссия пришла к выводу, что он является по многим параметрам шагом назад. Я думаю, что это был первый шаг назад в деле развития электорального законодательства. А новый закон о местных выборах, к сожалению, — второй.
Среди требований к электоральному законодательству, которые выдвигают европейские структуры, в том числе и Венецианская комиссия, всегда есть три основных параметра, которые учитываются при оценке того или иного закона о выборах. Прежде всего, избирательное законодательство должно быть стабильным и не меняться под конкретную электоральную кампанию. Второе требование: отсутствие манипулирования со стороны государства нормами закона о выборах. Права и свободы людей, закрепленные на конституционном уровне, должны быть процедурно обеспечены на уровне соответствующего избирательного нормативного акта. И третье: сами выборы должны проводиться при условии сохранения основных прав избирателей: свободы слова, собраний, свободы в получении информации.
В чем именно заключается цинизм нового избирательного закона?
Представители политических сил, инициировавшие принятие новой редакции закона о местных выборах, говорили о необходимости вернуться к мажоритарной системе, которая наиболее соответствует природе местного самоуправления. Это прекрасный месседж, который, кстати, содержится в программах практически всех партийных сил. Однако сейчас мажоритарная система не применяется в чистом виде, поскольку сохраняются закрытые партийные списки на областном и районном уровне. Более того, предусматривается исключительно партийное выдвижение по мажоритарным округам при выдвижении мэров городов. Это существенное ущемление прав избирателей, поскольку европейские стандарты предусматривают, что на местном уровне должны быть обеспечены альтернативные механизмы выдвижения кандидатов, позволяющие представителям территориальной общины непосредственно влиять на отбор своих представителей.
Что еще интересно: кандидаты на уровне Верховного Совета АРК, областных и районных советов могут баллотироваться и по закрытым партийным спискам, и по мажоритарным округам. Абсолютно понятно, что подобная специальная система параллельного выдвижения позволяет в очередной раз включать в списки "котов в мешке". В этом и заключается очередное циничное манипулирование. Идем дальше. Парадоксально, но факт: среди обязательных документов, которые должны подаваться кандидатами для регистрации, отсутствует основной, на мой взгляд, документ — программа. Это просто нонсенс! Ведь выборы являются конкурсом программных положений. Поэтому весь Киев и увешан яркими плакатами одной политической силы, на которых никому не известные красивые молодые девушки и парни призывают голосовать "за найкращих". Но выборы — это не конкурс красоты. Закон о выборах не формирует четкой связи между кандидатом и избирателем. Таким образом, практически нивелируется сама суть избирательного процесса. И вскользь упоминание в законе о программах никоим образом не исправляет ситуацию. Очевидно, просто повторили общие нормы предыдущего закона.
Отсутствие института самовыдвижения уже привело к тому, к примеру, что кандидаты в мэры вынуждены вступать в Партию регионов как партию власти, поскольку другого выхода у них нет. Появилась и другая крайность: многие партии готовы предоставить свою политическую площадку тем кандидатам, у которых нет партийных привязанностей. Можно предположить, что, с одной стороны, небезвозмездно. С другой — мэры, которые сделали себя сами, своим собственным трудом, принудительно загоняются в партийные ряды. Если бы речь шла о выборах в парламент, то подобную идею еще можно было бы понять. А в контексте местных выборов подобные требования, по меньшей мере, странны. Если совсем откровенно — выглядят как чистая технология.
Поймите меня правильно: я критикую новый закон о выборах не из-за того, что мне хочется критиковать. Всегда отстаивала и буду отстаивать интересы украинского государства. Я с уважением отношусь к выбору украинского народа, избравшего нового Президента. Для меня неактуален вопрос поддержки или неподдержки действий новоизбранного главы государства. Понятно, что необходимо поддерживать его и действующее правительство, и парламент. Но когда я слышу от одного из лидеров правящей политической силы, на фоне принятия подобных законов, что государству нужна стабильность, то хочу возразить: необходима не стабильность любой ценой, а стабильное развитие, реформы.
Однако для развития необходима стабильность. Вы не находите?
Я понимаю, что действующей власти необходимо сконцентрировать полномочия как на центральном, так и на местном уровне. Это понятно каждому человеку, имеющему или имевшему отношение к управленческим процессам. Тем более мне, поскольку я работала на высшем государственном уровне. У меня позиция абсолютно проукраинская: я хочу, чтобы в государстве стабильность обеспечивалась за счет устойчивого реформаторского развития. И если ставить на местных выборах действительно позитивные цели — возрождение региональной инициативы, построение реального самоуправления, то это должно повлечь за собой административную, бюджетную и другие реформы. К данному вопросу необходимо подходить чрезвычайно серьезно. У Президента и парламента было время для того, чтобы серьезно подготовиться. Например, внести изменения в Конституцию, заложив основы для реформирования системы местного самоуправления. Пусть бы выборы пришлось проводить не 31 октября, а в конце ноября. Ничего страшного. Однако в таком случае был бы государственный подход к делу. Выборы в местные советы проводились бы уже на новой конституционной основе. Это дало бы серьезный толчок к развитию самоуправления.
А сегодня есть лишь желание сконцентрировать власть, сделать ее на местах лояльной к центру за счет циничного избирательного законодательства, массового использования административного ресурса. За конкретным примером далеко ходить не надо. В соответствии с новым законом, по обращению территориальной избирательной комиссии налоговые органы должны за один день провести проверку декларации о доходах того или иного кандидата. В состав областного совета входит свыше ста депутатов. И всех кандидатов на этом уровне, которых будет в несколько раз больше, налоговая должна проверить. Понятно, за один день качественная проверка всех претендентов не проводится. Претензии, очевидно, будут лишь к неугодным претендентам.
Говоря о недостатках нового избирательного закона, я хочу заставить оппозицию в парламенте и все партии, которые пока не представлены в нем, но стремятся к росту, задуматься. Задуматься, в первую очередь, о последствиях своего участия в местных выборах по несправедливым правилам. Ведь в законе предусмотрено столько ловушек и мин, начиная с порядка формирования избирательных комиссий и заканчивая подведением итогов выборов, что они могут получить довольно позорный результат. Может быть, все-таки стоит объединиться и выступить единым фронтом хотя бы в вопросе качества избирательного закона? Правила выборов должны быть такими, которые обеспечивают равные права и возможности. Это аксиома.
А это реально? Почти 20 лет оппозиция пыталась объединиться. Результата до сих пор нет.
Свои усилия в деле улучшения качества проведения выборов могут объединить представители оппозиционных сил, а также даже те партии, которые представлены сегодня в коалиции, однако они должны быть заинтересованы в честных правилах игры. К примеру, Блок Литвина и коммунисты рискуют оказаться в проигрыше после проведения местных выборов на основе действующего избирательного закона. Однако обжаловать результаты они не смогут. Будет поздно. К Центральной избирательной комиссии уже нельзя будет предъявить претензии. ЦИК больше не несет ответственности перед парламентом за организацию выборов. Вот это и есть квинтэссенция цинизма специально для парламента. Все избирательные комиссии, начиная с избирательной комиссии Автономной Республики Крым и заканчивая сельской, могут и должны отчитываться, а Центризбирком — нет. Это прямо предусмотрено в законе. Когда же наши депутаты станут читать законопроекты, которые им подсовывают? Хотя бы те, которые касаются их лично?!
Центральная избирательная комиссия, без сомнения, специально "избавлена" от ответственности за ход местных выборов, при этом ее полномочия реально расширены до невозможности. И это дает мне основание подозревать, что в подготовке новой редакции закона принимали участие отдельные члены ЦИК. Такой нюанс могут уловить только они. Вот такая ситуация. А власть еще декларирует свое стремление интегрироваться в Европу! Тогда давайте говорить о проведении свободных выборов, о создании равных условий для всех кандидатов.
Другими словами, вы считаете, что предстоящие выборы будут нелегитимными?
Меня действительно в первую очередь интересует законность и легитимность избирательного процесса, а также соблюдение европейских стандартов. Возьмем, к примеру, принцип равного представительства избирателей. В соответствии с новым законом о выборах, два депутата в одном совете могут представлять интересы и трех тысяч избирателей, и шестисот! Общеевропейский стандарт предусматривает отклонение не более чем в 15%. Разный "вес" мандата, безусловно, ставит под сомнение легитимность и конституционность выборов в данном случае, так как нарушается один из главных принципов выборов — равного избирательного права.
Европейские стандарты предусматривают, что избирательное законодательство должно меняться за год, ну минимум за полгода до начала электорального процесса. Если же изменения принимаются накануне, то они действуют уже на следующих выборах. Это общее правило. У нас же сложилась негативная законодательная практика, когда практически под каждые выборы принимаются новые правила игры, что дает возможность для манипулирования.
А порядок формирования избирательных комиссий?! В состав территориальных комиссий могут входить только представители политических сил, представленных в парламенте. Венецианская комиссия уже критиковала данное положение в проекте закона о выборах президента. Как вы помните, под давлением общественности и международных организаций от подобной нормы тогда отказались. На местных выборах она снова "всплыла". Территориальные избирательные комиссии формируются исключительно представителями Партии регионов, БЮТ, "НУНС", коммунистами и Блоком Литвина. По три члена комиссии. Однако в законе нет ответа на то, как быть в случае, если речь идет о блоках? Очевидны лишь преференции для партий, представленных в Верховной Раде. Я думаю, возникнут серьезные проблемы с распределением квот внутри фракций, блоков в комиссиях.
Это и многое другое как раз и дает мне основание утверждать, что нарушаются конституционные основы при проведении выборов в местные органы власти. Мы действительно возвращаемся в советские времена, которые, в частности, характеризуются абсолютным, тотальным использованием административного ресурса. Как внутри избирательного процесса (территориальные комиссии), так и на уровне правоохранительных и налоговых органов, губернаторов и так далее. Поэтому могу с уверенностью заявить, что при таком подходе к избирательному законодательству не удастся обеспечить транспарентные, честные, свободные выборы, которые бы способствовали сознательному выбору граждан.
Может ли оппозиция, в соответствии с этим законом о выборах, опротестовать результаты избирательной кампании в местные органы власти?
Что касается процедуры установления результатов выборов, то в законе предусмотрены интересные вещи. К примеру, если даже на уровне сельской, поселковой территориальной избирательной комиссии не будут установлены результаты выборов, то их может установить вышестоящая территориальная избирательная комиссия. Если и этого не будет сделано, то результаты установит Центризбирком. Более того, я так понимаю, что если вдруг какие-то комиссии "пропустят" неправильный результат, вышестоящий избирком по собственной инициативе или по инициативе ЦИК может его "поправить". Естественно, в нужную сторону.
Для меня также совершенно ясно, что сроки и процедура опротестования результатов выборов, предусмотренная законом, не дает проигравшим никакой возможности бороться с нарушениями, допущенными в ходе избирательного процесса. Я все время возвращаюсь к аналогии с законом о выборах президента Украины. Когда в октябре прошлого года проходило заседание Венецианской комиссии, один из нынешних представителей власти рассказывал, что президентский избирательный закон дает возможность опротестовывать результаты выборов, что все права субъектов процесса защищаются. А Венецианская комиссия как раз в части опротестования результатов голосования на выборах президента сделала Украине достаточно серьезные замечания. На уровне судебных процедур закон о выборах был выписан таким образом, что фактически не давал возможности судебной оценки нарушений на выборах. Помню, я была в парламенте в то время, когда Высший административный суд готовился к рассмотрению иска Юлии Тимошенко и соответствующей политической силы относительно результатов президентской кампании. И разговаривала с одним из тогда ведущих юристов БЮТ на эту тему, сказала, что посмотрела их иск и пришла к выводу, что он очень слабенький. Вы же понимаете, что шансов выиграть дело при таком правовом регулировании у вас практически нет. А я же предупреждала еще в 2009 году, что если процедура опротестования результатов выборов останется в такой редакции, то даже не будет возможности доказать что-либо в суде. На что "бютовский" юрист ответил мне с откровенной горечью: "Марина Ивановна, что вы хотите… Перед нами стояла задача создать такую процедуру, которая бы сделала невозможным опротестование результатов выборов президента. Но мы же думали, что выборы проиграет Виктор Янукович, а не Юлия Тимошенко". На самом же деле произошло то, что произошло.
Получается, что не стоит устраивать ловушки для кого-то. Все может случиться с точностью до наоборот. Необходимо законодательно выписывать открытую, прозрачную и правильную процедуру. Хотя бы для того, чтобы самим потом не попадаться в ловушку, приготовленную для других. Ведь никто не застрахован, в том числе и Партия регионов, несмотря на все преференции, от того, что не упадет в яму, заботливо вырытую для других. А если еще серьезнее поставить вопрос, то, может, Президент страны уже начнет спрашивать со своей команды за непрофессионализм. Пример с качеством избирательного закона в очередной раз дает ему все основания для этого. И люди увидят, что гарант Конституции стремится гарантировать им их права и свободы. А закон, конечно же, надо срочно качественно переработать. И это будет и по Конституции, и по совести.
