Почти за полгода пребывания в исполнительной и законодательной ветвях власти представители новой политической элиты Украины успели разработать два огромных законопроекта, касающихся регуляции СМИ и интернета. Первый — законопроект о дезинформации авторства бывшего главы правления телеканала СТБ, экс-советника президента Владимира Зеленского по гуманитарным вопросам и действующего главы Минкульта Владимира Бородянского. В частности, министр предложил ввести административную и уголовную ответственность (вплоть до тюремного заключения) за распространение недостоверных данных. При этом юридическое определение дезинформации в документе настолько размыто, что открывает широкое поле для трактовок, точнее — манипуляций со стороны власти в адрес неугодных СМИ.
Инициатива Бородянского вызвала широкий резонанс и подверглась жесткой критике как со стороны украинской журналистской среды, так и со стороны международных организаций — Европейской федерации журналистов, ОБСЕ и ООН. На данный момент законопроект о дезинформации направлен на доработку. Но пока профессиональные СМИ и медиаэксперты анализировали и критиковали законопроект о дезинформации, практически незамеченным остался законопроект «О медиа», ключевым автором которого является нардеп «Слуги народа», глава парламентского комитета по вопросам гуманитарной и информационной политики и бывший генеральный директор «1+1 media» Александр Ткаченко.
В отличие от Бородянского, Ткаченко еще в конце прошлого года зарегистрировал свой законопроект в Верховной Раде, тем самым, по сути, сделав невозможным внесение концептуальных изменений в документ. А они, по словам медиаэкспертов, необходимы хотя бы потому, что впервые в истории независимой Украины законодатель хочет заняться регулированием не только классических СМИ, но и интернета, включая сайты, соцсети, YouTube-каналы и аудиовизуальные сервисы. Издание «ГОРДОН» обратилось к экспертам украинского Института массовой информации (ИМИ) с просьбой проанализировать все подводные камни, заложенные в законопроекте «О медиа».
У вас не сложилось впечатления, что законопроект министра культуры Бородянского о дезинформации — своего рода ширма? Потому что пока большинство журналистов и медиаюристов вполне справедливо критикуют инициативу министра, еще один представитель «Слуги народа» Александр Ткаченко почти незаметно зарегистрировал в Верховной Раде не менее резонансный и противоречивый законопроект № 2693 «О медиа».
Оксана Романюк, исполнительный директор ИМИ: — Достаточно подозрительно и то, что несколько раз обсуждение двух законопроектов происходило в один день. По моему мнению, основные нормы о дезинформации можно было прописать в законопроекте «О медиа». Зачем было их делить на два отдельных документа и выписывать очень странные нормы о саморегуляции, индексе доверия и прочее — непонятно.
Вас как медиаэксперта и представителей вашего Института массовой информации приглашали на обсуждение законопроекта Ткаченко о медиа?
Нас пригласили только после того, как законопроект уже был зарегистрирован в парламенте. Любые наши попытки и попытки коллег что-то обсудить наталкивались на ответ: «После регистрации увидите этот проект». Но после регистрации в законопроект уже невозможно вносить никакие серьезные правки. Согласно процедуре, правки вносятся только между первым и вторым чтениями. Но это уже несущественные правки, которые концептуально ничего не меняют.
На этапе разработки законопроекта «О медиа» его авторы не организовали никаких экспертных обсуждений, да и в целом процедура подготовки документа была непубличной и непрозрачной. Я не могу такого вспомнить даже во времена Януковича, тогда хотя бы можно было присоединиться к рабочей группе при парламентском комитете, который в то время возглавляла — прости господи! — Анна Герман.
Я читала анализ законопроекта Ткаченко от медиаэкспертов вашего института. Они обратили внимание и на позитивные моменты. Например, наконец вводятся современные юридические термины как для классических, так и для онлайн-медиа, плюс отменяются устаревшие нормы законов, принятых еще в 1990-х годах. Кроме того, принятие нового аудиовизуального кодекса является одним из обязательств Украины перед Советом Европы.
На самом деле, нам уже давно нужно было ввести в законодательное поле понятие онлайн-медиа. По состоянию на сегодня такого понятия не существует. Это вызывает очень много проблем, начиная от аккредитации журналистов, заканчивая защитой их прав. Например, мы знаем немало случаев, когда в зону ООС не допускали журналистов, у которых было удостоверение онлайн-медиа. Не допускали с аргументацией «вы не медиа, вас нет в украинском законодательстве».
К слову, есть проблема с прозрачностью владельцев онлайн-медиа, это тоже никак не регулировалось законом. А должно регулироваться, потому что если ты медиа, выдаешь информацию и влияешь на общественное мнение, должен показать, кому принадлежишь и можно ли тебе доверять. Каждый гражданин имеет право это знать.
В принципе, такое регулирование — нормальная и нужная вещь. Мы в Институте массовой информации даже разрабатывали свой законопроект о регулировании онлайн-медиа, но предполагали, что оно должно быть исключительно на добровольной основе. Если хочешь получить статус онлайн-медиа, а с ними и все журналистские бонусы (защита, аккредитация и т.д.) — пожалуйста, иди регистрируйся. Но одновременно должен нести и обязательства, например, по прозрачности. Не хочешь? Пожалуйста, не регистрируйся, тогда можешь в НСЖУ (Национальный союз журналистов Украины. — «ГОРДОН») получить корочку или еще что-то. То есть абсолютно либеральный механизм, который бы повысил прозрачность и защиту, а также нормализовал рынок онлайн-медиа.
Среди позитивов можно отметить то, что уточнен статус журналиста, в частности телеведущие (дикторы) отделяются от журналистов. Это потенциально пресекает манипуляции, когда политики, действующие депутаты или руководители политических структур называют себя журналистами. Есть еще несколько положительных вещей, но законопроект содержит много отрицательных моментов.
Среди негативных моментов особенно бросается в глаза значительное увеличение полномочий Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания, который, согласно законопроекту, теперь может регулировать не только ТВ и радио, но и все остальные медиа, включая сайты. Учитывая, что в Нацсовет назначают четырех человек от президента и четырех — от Верховной Рады, где заседает монобольшинство, по сути, регулирование всего медиапространства Украины теперь полностью в руках одной политической силы...
К сожалению, такой принцип формирования Нацсовета не новый, он был всегда. Более того, квотный принцип назначения в этот регуляторный орган — конституционная норма. Но что стоило добавить в это положение законопроекта? Украине нужен независимый и компетентный регулятор. То есть механизм, который бы обеспечивал избрание Нацсовета через независимый конкурс, где конкурсная комиссия оценивала бы именно компетентность кандидатов. В идеале утверждать кандидатуры, которые прошли независимый отбор, должен был бы парламент, а не президент.
Ну вот мы недавно видели ситуацию с назначением председателя Государственного агентства Украины по вопросам кино. Пять кандидатур прошло конкурс, а назначили человека, который, фактически, является наименее компетентным из всех пяти финалистов. Как назначили? По результатам собеседования с министром культуры Бородянским.
Должны быть новые законодательные механизмы, которые бы устранили возможность политического влияния и усилили независимость Нацсовета. Нам чрезвычайно нужен именно независимый и компетентный национальный регулятор. В законопроекте Ткаченко «О медиа» я таких механизмов не вижу, хотя там предусмотрена какая-то комиссия, кажется.
Роман Головенко, медиаюрист: — Для президента там вводится большая процедура, потому что сейчас он практически на свое усмотрение может назначить кандидатов в Нацсовет. Но все равно вопрос независимости регулятора это не решает, ведь качество назначений вновь зависит от качественного состава парламента, от того, кто является президентом, кто в его офисе и от политической культуры в целом.
Не секрет, что Нацсовет всегда был дополнительной возможностью для любого президента держать медиа на крючке, особенно телемедиа. В случае чего — предупреждение и отбор лицензии. Но новым законопроектом Нацсовет заходит на поле интернет-медиа. Теперь у регулятора будут основания остановить работу электронного СМИ?
Роман: Согласно законопроекту, если на сайте подается аудиовизуальный контент, то этот сайт в значительной мере приравнивается, фактически, к телеканалу. Понятно, что для веб-сайтов, которые раньше никогда не были ни под одним регулированием, это шок.
У нас был законопроект по поводу добровольной регистрации онлайн-медиа. Именно добровольной, ведь позиция заключалась в том, что Нацсовет прежде всего должен заняться общенациональными телеканалами, потому что это самая большая доля аудитории. Конечно, нельзя сказать, что у веб-сайтов идеальный контент, но если большая часть населения берет новости именно с ТВ, то прежде всего надо работать с телевидением. Тем более, что в подавляющем большинстве это олигархические СМИ, которые имеют возможности отстаивать себя в судах и прочее.
Но, к сожалению, сейчас этот концепт перенесли на все, объединив и телевидение, и веб-сайты, и информагентства в одном законопроекте. Закон о Нацсовете тоже, фактически, переводится в этот текст, не будет отдельного документа. Соответственно, получаем ситуацию, когда законопроект является настолько комплексным, что выловить все сложные вещи, противоречия, неувязки и нестыковки очень трудно. Специалистам в какой-то одной медийной сфере будет почти невозможно отвечать за другие сферы.
Например, антимонопольное регулирование, согласно законопроекту «О медиа», теперь будет касаться и онлайн-медиа. Но вряд ли оно может быть одинаковым и для телевидения, и для сайтов, и для печатной прессы.
Оксана: Антимонопольное регулирование там вообще прописано так, что на практике не сможет использоваться. В частности, есть упоминание о 35% рынка без надлежащего определения, что такое рынок. В результате сомнительной выглядит перспектива доказать существование монополий. Кроме того, такие нормы механически переносятся на интернет, который точно требует другого способа оценки монополий. Объем рынка интернета вообще трудно оценить, почти невозможно.
Фактически, в законопроекте сделали копипаст регулирования для телевидения и перенесли на онлайн-медиа. То есть полное дублирование требований для классических СМИ и для интернета. Хотя, по нашему мнению, надо отдельно подходить к ТВ, отдельно к интернет-медиа: встречаться со стейкхолдерами, представителями онлайн-медиа, провайдерами и обсуждать все. Я знаю, что интернет-ассоциации Украины тоже разделяют нашу позицию, они тоже не поняли, как их собираются регулировать.
Приведу конкретный пример, понятный всем новостникам. В начале года президент РФ Путин выступал с посланием к Федеральному собранию, во время которого предложил внести ряд изменений в конституцию РФ. Как журналист я считаю важным осветить это событие, несмотря на то, что Россия шестой год подряд воюет против Украины. Подобное освещение, во-первых, важно для полной информационной картины дня, во-вторых, так или иначе касается дальнейших действий Кремля в отношении Украины в целом. Будет ли цитирование лидера государства-агрессора основанием для Нацсовета заблокировать наше интернет-издание?
Роман: Подобная ситуация была с телеканалом «Еспресо», когда они поставили в эфир трансляцию Путина и получили предупреждение от Нацсовета. Но если новости подаются с комментариями, я не вижу больших проблем.
Оксана: Если это касается общественно важной информации, я тоже не вижу проблем. Ведь пропаганда — это если, грубо говоря, восхваляют «величие и мощь» России. Но дело в том, что в законе отсутствует дефиниция слова «пропаганда». Просто упоминается, что пропаганда — это грубое нарушение. А что именно с юридической точки зрения считается пропагандой — в законе не определено. Из-за того, что этот момент недоработан, могут быть два варианта: или эта норма законопроекта не будет работать на практике, потому что нечетко прописана, или будет очень широкая трактовка, то есть манипуляции.
Как различить, является ли та или иная информация пропагандой? Вот вы спросили, является ли цитирование, например, Путина пропагандой? Мы понимаем, что ваша информация может рассматриваться как общественно важная, то есть не может подпадать под категорию пропаганды. Но если какой-то чиновник захочет в ручном режиме что-то сделать против вашего издания — у него будут такие инструменты согласно предложенному законопроекту. Хотя так или иначе инструменты у чиновника всегда есть.
Еще один нюанс: может ли под нечеткое определение пропаганды подпасть, например, избирательная кампания внутри Украины? Ведь, по сути, предвыборные гонки — тоже пропаганда. Пример с Путиным очень наглядный, здесь более-менее все понятно. А внутриукраинская избирательная кампания оппонента подпадает под пропаганду? В законодательстве нужно очень четко прописывать такие нормы, чтобы предотвратить любые манипуляции. Можно, конечно, надеяться на суды в этом вопросе, но лучше изначально разрабатывать качественное законодательство.
В случае, если Нацсовет признает тот или иной контент пропагандой или найдет другое нарушение, сможет ли он, согласно законопроекту, заблокировать сайт, обратившись к пройвадеру или компании, предоставляющей услуги хостинга?
Роман: В Нацсовете выписана определенная процедура в случае нарушений со стороны медиа. Если что-то незначительное — они выдают предписание, где объясняют, как вы должны себя вести и в чем нарушение. Если это не выполняется — тогда идут санкции и штрафы, а после уже может быть лишение лицензий.
Оксана: Да, но лицензирование не предусмотрено для сайтов...
Роман: Для сайтов там предусмотрено лишение регистрации.
А какая именно процедура блокировки сайтов по законопроекту Ткаченко «О медиа»?
Али Сафаров, медиаюрист: Нацсовет подает в суд с требованием блокировать сайт и суд должен принять решение в порядке, предусмотренным законом. Основанием может быть прозрачность предоставления данных о сайте. Плюс есть еще административная ответственность, то есть наложение штрафа за осуществление деятельности в качестве СМИ, но без регистрации. В любом случае, сайты невозможно блокировать без решения суда.
Оксана: Это важно, ведь механизм, когда Нацсовет обращается в суд — это демократический механизм. Если бы Нацсовет блокировал без решения суда, это был бы кошмар и ужас. Но есть нюанс в регистрации онлайн-медиа и ее отсутствии.
Али: Даже среди членов рабочей группы, которые разрабатывали законопроект «О медиа», нет единого мнения, какие именно онлайн-медиа должны регистрироваться. Одни члены рабочей группы говорят, что регистрироваться и подпадать под контроль Нацсовета должны все, включая блогеров. Другие утверждают, что только те, кто сам захочет определить себя как онлайн-медиа.
Эта неопределенность опасна, ведь в случае, если Нацсовет подает через суд на блокировку сайта, ресурс просто не будет знать о подобном обращении регулятора. И сайт могут заблокировать без возможности справедливого беспристрастного рассмотрения в суде. А это нарушение ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод.
Оксана: То есть здесь нужно четко выписать процедуру регистрации онлайн-медиа. Мы считаем законопроект «О медиа» достаточно сырым, он требует существенных доработок и активного обсуждения со стейкхолдерами, потому что у всех очень большой вопрос, как он будет функционировать на практике.
Страницы в соцсетях популярных блогеров приравниваются к онлайн-медиа по новому законопроекту?
Оксана: Это есть в законопроекте о дезинформации...
Али: ...в том-то и дело, что сфера действия закона «О медиа» настолько нечетко прописана, что мы не знаем, кто именно подпадает под определение онлайн-медиа. Там не определено, допустим, блогер с 5 тыс. подписчиков является медиа или нет. Там вообще не определено, каким образом блогер может быть онлайн-медиа.
Такая нечеткость и размытость формулировок в законодательстве — это от дилетантизма или сознательно сделано, чтобы в случае чего Нацсовет мог взять на крючок любое СМИ?
Оксана: Скорее, это бешеный принтер и желание очень быстро все сделать, а еще ориентирование именно на телеиндустрию, когда нет понимания, что интернет-медиа работают совершенно по-другому.
Али: На самом деле действительно очень трудно определить, по каким именно критериям должно быть разделение онлайн-медиа от не онлайн-медиа. Здесь есть два концептуально разных подхода. Первый — давайте загоним всех в одно законодательное поле, даже маленьких блогеров, потому что все должно подпадать под регулирование. Второй подход — будем считать онлайн-медиа только тех, кто сам решил зарегистрироваться как онлайн-медиа, а блогеров даже со 100 тыс. подписчиков не будем, если они сами не хотят считаться медиа.
Оксана: В таком подходе тоже есть дилетантизм, потому что нельзя всех стричь под одну гребенку. И так быстро тоже делать нельзя, потому что за три месяца написать огромный концептуальный законопроект, который регулирует все медиаполе Украины... Причем написать в закрытом режиме без консультаций...
Если интернет-издание или блогер ведет свой YouTube-канал, куда приглашает на интервью тех или иных гостей, которые отвечают на русском языке, — это будет нарушением согласно законопроекту «О медиа»?
Али: В случае, если вы именно онлайн-медиа и будете сопровождать ответы гостей украинским переводом — вы не нарушаете закон. Но обеспечить перевод должны именно вы, то есть это дополнительная нагрузка.
А если я обычный блогер, который берет интервью для своего частного YouTube-канала?
Оксана: Здесь две версии, нет однозначного мнения, потому что в законе норма нечетко прописана.
Али: В случае, если вы зарегистрировались как онлайн-медиа, — то есть добровольно взяли на себя обязанности, прописанные в законе, — да, у вас есть обязательства относительно перевода. Единственное, не надо путать юридические понятия «онлайн-медиа» и «линейные или нелинейные аудиовизуальные сервисы». То есть если вы снимаете на видео именно как ютубер, это как раз подпадает под понятие аудиовизуального сервиса, а не под онлайн-медиа.
Вы сказали, что впечатление, что законопроект писали телевизионщики для телевидения, а в процессе решили еще и онлайн-медиа впихнуть в документ прицепом. Но бюджет онлайн-медиа несоизмерим с бюджетом телеканалов. Для выполнения норм законопроектов Бородянского и Ткаченко придется нанимать целый отдел юристов, ни у одного сайта таких финансовых возможностей нет.
Али: К сожалению, это правда.
Оксана: Еще много вопросов, как это будет функционировать на практике. Здесь вообще ничего не понятно, потому что по состоянию на сейчас у Нацсовета нет мощностей, чтобы регистрировать онлайн-медиа, вести базу данных, следить за соблюдением законодательства. Для этого нужно вносить изменения в государственный бюджет, выделять больше средств на регулятор, предусматривать мощности, штат и так далее.
Относительно регистрации. В законодательстве прописано будто ты сам, добровольно, должен добежать и зарегистрироваться как онлайн-медиа. А если никто не пойдет регистрироваться, что в таком случае будет делать Нацсовет? То есть у нас на самом деле очень много вопросов к этому законопроекту, мы даже не можем сказать, действительно ли сайтам нужно уже сейчас думать над штатом юристов.
Не кажется ли вам, что этими двумя законопроектами — и Бородянского о дезинформации, и Ткаченко «О медиа» — в Украине пытаются ввести практику российского Роскомнадзора, где жестким регулированием и постоянными непомерными штрафами блокируют, разоряют и закрывают в том числе неугодные сайты?
Оксана: Думаю, это преувеличение, все-таки в России другое законодательство и другая практика его применения. Я не вижу подобных репрессивных мер в украинском законопроекте. Да, нам действительно нужно новое законодательство об аудиовизуальных услугах. Нам действительно нужна система регистрации и регуляции онлайн-медиа. Она должна быть в Украине, это давно назрело.
Мы в этом смысле уже отстаем от европейских стран. Онлайн-медиа должны иметь возможность как защищать свои права, так и цивилизованно развиваться в рыночных условиях, например, нормально размещать рекламу. Но введение новых законодательных норм не должно быть чрезмерным, нечетко прописанным и формулироваться в режиме бешеного принтера.
Законопроект «О медиа» — чрезвычайно важный для всей Украины. Он сейчас очень неудачный, но не драконовский. Я бы не сравнивала его с российскими аналогами. Вот законопроект Бородянского о дезинформации — точно драконовский, там вообще труба, он намного хуже, чем даже российское законодательство.
Что касается законопроекта «О медиа», там я вижу опасность в том, что медиахолдинги олигархов будут и дальше манипулировать общественным мнением, оказывать давление на редакционную политику и так далее. Как именно будет работать регистрация онлайн-медиа — вообще нет четкого понимания, потому что нормы прописаны размыто. Может, она вообще не будет работать, а может, чиновники смогут ею манипулировать. Здесь пока нельзя четко сказать.
Думаю, сейчас нужно собраться представителям онлайн-медиа и сделать открытое обсуждение этих норм законопроекта с привлечением Нацсовета. Потому что сейчас к проекту «О медиа» очень много вопросов.
Если бы вас пригласили выступить перед фракцией «Слуга народа», как бы вы объяснили монобольшинству, почему нельзя отдавать голоса за законопроект № 2693 «О медиа»?
Это хороший вопрос. Медиарынок — очень важная часть развития страны, в том числе во время внешней информационной агрессии в отношении Украины. Фракция «Слуга народа» и ее руководство сами неоднократно декларировали, что будут бороться с олигархами, что запустят деолигархизацию медиа. Я не вижу в законопроекте Ткаченко ни одного шага в этом направлении. Наоборот, вижу, что подстелили соломки олигархам, поскольку антимонопольное регулирование вообще не обновлено, а просто переставлено с предыдущего законодательства и немножко косметически подправлено. Это точно не будет функционировать на практике.
Также из законопроекта полностью вычистили упоминания о журналистских стандартах, то есть дали зеленый свет манипуляциям и давлению олигархов на медиа. В документе только раз упоминаются редакционный устав, который теоретически мог бы защитить независимость редакции. Но упоминается скорее формально.
По законопроекту при Нацсовете будет орган так называемой совместной регуляции. А из кого именно этот орган будет состоять? Из представителей индустрии, то есть зарегистрированных, лицензированных медиа. Кто туда войдет? Понятно, что туда войдут телеканалы — те, кто первые добегут, ведь они уже зарегистрированы, в отличие от онлайн-медиа. Ясно, что в этот орган совместной регуляции сайты вообще не войдут, по крайней мере вначале. То есть и здесь всем будет рулить «телек».
У нас также нет понимания, сможет ли Нацсовет не соглашаться с позицией своего же органа совместной регуляции. В связи с этим не сложится ли у нас ситуация, когда хвост виляет собакой? То есть Нацсовет будет лишь формальным регулятором, который принимает решения на рынке, а на самом деле всем будет заправлять некий совместный регулятор, который состоит из представителей телеиндустрии, и он будет решать: вот это малозначительный кейс, а вот это — не малозначительный.
Мой вывод: в случае, если законопроект проголосуют в нынешнем виде, будет консервация олигархата в медиасфере, не будет никаких качественных изменений. Документ в таком виде — филькина грамота, то есть как были в медиа олигархи, так и останутся. Думаю, на самом деле, это и было ключевой целью разработчиков законопроекта — консервация текущей ситуации, которая сложилась на рынке телевидения, плюс ее перенос на онлайн-медиа.
