Почему предстоящие местные выборы – это гибрид двух избирательных систем. Что дадут Украине эти выборы и почему мы не можем отказаться от их проведения даже в условиях необъявленной войны. Почему Украине нужна новая Конституция и почему действующая уже трижды была поставлена под сомнение. Об этом и многом другом в эксклюзивном интервью «Фразе» рассказал заместитель председателя Центральной избирательной комиссии Украины, заслуженный юрист Украины Андрей МАГЕРА.
По просьбе собеседника «Фраза» публикует интервью на украинском языке.
Андрію Йосиповичу, найгостріше питання зараз, яке обговорюється всіма мас-медіа, – це місцеві вибори. Враховуючи те, що Україна де-факто перебуває у стані війні, на ваш погляд, наскільки виправдано нині взагалі проводити ці вибори?
У даному разі треба враховувати всі показники правової площини, а це насамперед Конституція України. Конституція говорить про те, що чергові місцеві вибори відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідних сільських рад, сільських і селищних міських голів. Це є частина 3 статті 141 Конституції України.
Винятком з цього правила фактично є стаття 64, де зазначено, в яких випадках можуть бути обмежені певні конституційні права громадян, зокрема право голосу, право обирати місцеві органи влади.
Це можливо лише за умов воєнного або надзвичайного стану. А якщо у нас такий воєнний або надзвичайний стан не запроваджено, стаття 141 Конституції в частині проведення чергових місцевих виборів повинна застосовуватися без будь-яких обмежень.
Це правовий аргумент, який нічим іншим не спростовується.
Той факт, що в окремих місцевостях Донецької і Луганської областей відбуваються бойові дії, жодним чином не може впливати на те, що місцеві вибори не можуть відбуватися в інших областях України. Навіть в окремих місцевостях Донецької та Луганської областей, які є під контролем української влади і де проведення виборів є безпечним для самих виборців і для членів виборчих комісій.
Добре, а якщо казати не тільки про вибори, як тоді вчинити з окупованими територіями: блокада чи, навпаки, утримання?
За будь-яких обставин чинна Конституція України забороняє вирішувати будь-які питання, які були б на шкоду територіальній цілісності України. Недарма стаття 73 Конституції говорить, що Верховна Рада України призначає Всеукраїнський референдум щодо зміни території України.
Це є абсолютно легітимний спосіб, й іншого не існує. Укладання будь-яких угод, прийняття будь-яких законів чи тому подібне, безумовно, буде тільки суперечити чинній Конституції України.
Тому навряд чи хтось зможе надати єдиний рецепт щодо того, як нині треба вчинити з окупованими територіями. Єдиного рішення стосовно того, що далі треба робити, не існує. Але в будь-якому разі мені зрозуміло одне: треба боронити державну незалежність і територіальну цілісність. Міжнародне право на нашому боці.
Ця ситуація, безперечно, буде вирішена, але вона не буде вирішена так швидко, як би нам цього хотілося.
Андрію Йосиповичу, що стосується проведення виборів на Донбасі, яка структура має остаточно затверджувати списки населених пунктів, де вибори таки не проводитимуться: силові структури чи ЦВК? І де гарантія, що ці списки будуть складені без помилок?
Якщо не буде отримана інформація від військових обласних адміністрацій, то ми цю інформацію збиратимемо від інших органів. Якщо надійшли такі подання і від Донецької, і від Луганської адміністрацій, то потреба звертатися в інші органи цілком відпала.
Ці органі внесли подання, мотивували, в яких місцевостях і чому не можуть бути проведені місцеві вибори. Якщо ці підстави є цілком логічними, особисто я б з ними погодився. Але з цим має погодитися відповідна комісія, що приймає таке рішення.
А як особисто ви ставитеся до прогнозів багатьох експертів стосовно того, що ці вибори будуть лише прихованою мажоритаркою?
Я гадаю, що ці експерти певною мірою не дуже далекі від істини. Річ у тім, що запропонована виборча система більше схожа на пропорційну в частині розподілу мандатів і на мажоритарну -- на етапі голосування виборців.
Це такий собі своєрідний гібрид, який я не назвав би ані змішаною системою, ані паралельною. Це щось таке своєрідне, щось таке, що не вписується в класичні уявлення про класичну мажоритарну чи пропорційну виборчу систему.
На мою думку, та система, яку нині запропоновано у виборчому законі, на жаль, не взяла найбільш позитивні риси ані пропорційної, ані мажоритарної системи.
У вашому нещодавньому інтерв’ю ви казали, що ці вибори проходитимуть за принципом «хто перший добіг, того й тапки». Тобто Україна не має вибору? Ми змушені проводити ці вибори, навіть розуміючи всю недосконалість системи?
Ми повинні розуміти, що в нас немає іншого вибору, окрім як проводити ці місцеві вибори. Треба абсолютно абстрагуватися від політичного результату. У мене немає якихось симпатій чи антипатій до політичних партій. Я вважаю, що обласні, районні й інші місцеві ради повинні бути сформовані таким чином, як цього бажають відповідні територіальні громади. Тільки їм вирішувати це.
Зрештою, не виключено, що в 2017 році проведуть ще одні чергові місцеві вибори, щоправда, лише в тому разі, якщо буде ухвалений конституційний закон і внесені зміни до Конституції в частині децентралізації влади.
Якщо цей закон буде ухвалено, то прикінцевими положеннями цього закону передбачено проведення чергових місцевих виборів не у 2020-му, а у 2017 році, тобто набагато раніше.
І я сподіваюся, що в майбутньому новий закон про місцеві вибори буде цілком адекватний і враховуватиме принаймні пропозиції представників громадянського суспільства. Окрім того, він має враховувати зауваження, які вже свого часу були з боку Венеціанської комісії, зокрема в частині імперативного мандата.
На сьогодні згідно з інформацією, яка є у відкритих джерелах, 12 з 15 членів ЦВК обіймають свої посади вже дев’ятий рік, замість передбачених законодавством семи. Але чи можна тоді казати, що склад ЦВК повністю готовий до проведення цих виборів у світлі того, що в нас нині спостерігається суцільне реформування та оновлення кадрів?
Цю проблему було свого часу вирішено, причому у правовий спосіб. Навесні 2014 року, незадовго до дня голосування з виборів Президента України, незадовго до того часу, коли сплив 7-річний термін з моменту призначення 12 з 15 членів ЦВК, парламент ухвалив зміни до закону України про Центральну виборчу комісію.
Коли у члена ЦВК спливає 7 років з моменту призначення, він продовжує виконувати свої обов’язки доти, доки не буде прийнято рішення про його звільнення у встановленому порядку, тобто Верховною Радою за поданням Президента України.
Це, як на мене, абсолютно нормальна норма. Якби цієї норми не було, то Центральна виборча комісія була б неповноважна встановлювати результати виборів Президента України і, тим паче, була б неповноважна проводити парламентські вибори 2014 року.
Питання в іншому: чому парламентські фракції досі не змогли запропонувати Президенту України свої кандидатури? Якщо вони й запропонували, то принаймні ці дані не були озвучені й ця інформація не була оприлюднена. Можливо, я помиляюся, але публічно ніхто з парламентських фракцій таку інформацію не поширював.
Чи можна це робити зараз? Гадаю, що все потрібно робити у свій час. Після завершення парламентських виборів часу, аби вирішити кадрові питання, було більш ніж достатньо.
Зараз ми фактично заходимо у виборчий процес місцевих виборів.
Тому треба визнати: зараз не найкращий період для будь-яких кадрових рішень.
Я не тримаюсь за своє крісло, але нам треба розуміти, що нові люди, які прийдуть до Центральної виборчої комісії в період виборчого процесу, не матимуть часу на те, щоби вчитися й набиратися якогось досвіду. Їм доведеться по ходу включатися в роботу.
Раніше ви неодноразово висловлювали думку стосовно того, що Конституцію України потрібно не переписувати якимись шматками, а написати з нуля. На вашу думку, наскільки це взагалі реально й чи піде на це українська влада? і якщо так, то скільки часу триватиме цей процес?
Я цілком переконаний, що після будь-яких точкових змін до Конституції ми все одно рано чи пізно, але неминуче прийдемо до ухвалення нової Конституції України. Це неминуче.
Як би ми не намагалися змінити та покращити чинну Конституцію, треба виходити з двох обставин: по-перше, чинна Конституція була ухвалена в 1996 році. А це означає, що вона була ухвалена за інших умов. Тоді це був дуже прогресивний документ, який містив дуже багато корисного для країни.
Але минув час, і Конституція себе вичерпала. Істотно змінилася обстановка в Україні за 19 років. І другий фактор, який є дуже важливим: чинна Конституція, як на мене, вже тричі була поставлена в залежність від сумнівних з точки зору дотримання процедури змін, які вносилися до неї.
Це і Закон «2222», який приймався не зовсім «чисто». Це і рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року. Саме тоді, а не в 2014 році, руками Конституційного Суду фактично було здійснено державний переворот. І не зовсім «чистим» було рішення на початку 2014 року щодо повернення Конституції до тієї редакції, яка діяла до 2010 року. Заради справедливості треба відзначити, що це був вимушений крок парламенту в конкретних історичних умовах.
Кожен з цих етапів не був бездоганним, тому замість того, щоб змінювати поставлений під сумнів текст Конституції, чи не краще приймати абсолютно новий? Закладати фундамент засад правової системи, так би мовити, з нуля. Тим більше, що шляхом внесення змін до Конституції ми не зможемо вирішити дуже багато питань. Наприклад: докорінне оновлення суддівського корпусу, доцільність існування Конституційного Суду, вирішення питання про припинення громадянства особами, які масово добровільно набули іншого (зокрема, російського в Криму) громадянства. Та сама ситуація і стосовно Донецька та Луганська. Тобто є дужа багато питань, які шляхом внесення змін ніколи не будуть вирішені, тому що Конституційний Суд, попередньо розглядаючи цей законопроект, вважатиме, що такі зміни можуть обмежувати існуючі конституційні права та свободи. Або ви можете собі уявити, щоб Конституційний Суд погодився зі змінами щодо своєї ліквідації і передання функцій до Верховного суду?
А коли прийматиметься абсолютно новий документ, Конституційний Суд жодного висновку щодо проекту до нової Конституції не надаватиме, й для цього потрібна лише сильна політична воля вищих інститутів влади, Президента України і парламенту.
Вважаю, ці два поважні вищі інститути влади шляхом вільних виборів отримали повноваження безпосередньо від українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела публічної влади в Україні, а відтак можуть узгодити текст проекту нової Конституції для прийняття на всеукраїнському референдумі. З огляду на те, що чинний Основний Закон містить прогалину – не передбачає механізму прийняття нової Конституції, можна скористатись досвідом 1995 року й через конституційну угоду визначити спосіб опрацювання тексту проекту перед винесенням його на всеукраїнський референдум. Як відомо, у 1996 році парламент вперше і востаннє реалізував установчу владу від імені народу щодо прийняття Конституції. Тому наступний Основний Закон може прийматись лише шляхом всеукраїнського референдуму.
Якщо озирнутися на той шлях, який довелося пройти Україні, починаючи з Майдану й закінчуючи тим, що ми маємо зараз, як ви гадаєте, чи має право на життя та версія, що і Майдан, і втеча Януковича – це спланована спецоперація Росії, результатом якої мало бути введення російських військ начебто для збереження конституційного ладу України?
Гадаю, що ті, хто цю версію вигадали, -- це люди з хворобливою фантазією. Як на мне, якби не події на Майдані, які почалися відбуватися абсолютно стихійно, то ми нині мали б набагато гіршу ситуацію. У мене немає жодних сумнівів, що Росія на 2015 рік готувала анексію Криму, проте їм довелося це зробити набагато швидше і в більш непідготовленому вигляді.
Ми зараз опинилися б у набагато гіршій ситуації, якби не відбувся Євромайдан 2014 року, і думаю, що вплив Російської Федерації на Україну був би набагато більшим.
Якщо вже ми згадали про Крим, як ви ставитеся до тієї думки, що якби за перших ознак російської агресії українська влада мала єдину чітку стратегію поведінки, то нам вдалося б уникнути не тільки анексії, а й навіть війни на Донбасі?
Мені важко коментувати якісь політичні кроки керівництва України, навіть колишнього політичного керівництва. Але я відзначу той факт, про який говорять чи не всі експерти: на момент проведення Російською Федерацією анексії Криму у нас не було достатньо боєздатних військових частин, які могли б чинити опір під час цієї спецоперації Російської Федерації. На жаль, Збройні Сили України впродовж десятиліть кожного бюджетного року мали недостатнє фінансування.
Переконаний, що навіть якби ми намагалися чинити опір у Криму, це лише спровокувало б великі жертви.
Якби ця ситуація була б уже в 2015 році, тобто саме зараз, гадаю, що вона була б уже докорінно іншою. За цей рік наші Збройні Сили зміцнилися, стали боєздатними, отримали бойовий досвід. Та й сама ситуація докорінно змінилася.
В 2014 році всього цього не було, тому я не хотів би когось звинувачувати. Те керівництво, яке в нас було тоді, опинилося у вкрай складному становищі. Найпростіше когось звинувачувати. Але треба враховувати, яка ситуація була в нас тоді, в яких умовах ми опинилися в економічному плані й що робилося в бюджеті. Це була дуже непроста ситуація.
Якщо ми заговорили про українську армію та її боєздатність, як ви ставитеся до заяв багатьох політиків щодо того, що врешті-решт в Україні буде професійна армія? Дехто навіть наголошує, що є істотна різниця між професійною та контрактною армією. На вашу думку, такі заяви – це популізм напередодні виборів чи це реально зробити?
Розумієте, запровадження повністю контрактної армії чи, навпаки, відновлення військової повинності – це питання політичної доцільності. Це має вирішувати Верховна Рада спільно з Президентом України. Відзначу лише той момент, що є держави, які десятиліттями живуть в умовах неоголошеної війни. Наприклад, Ізраїль. Там, окрім контрактної армії, існує ще й військова повинність і служити мають не лише чоловіки, а й жінки. Мені здається, що незалежно від того, яка в Україні не була б армія: контрактна чи загальна військова повинність, всі чоловіки повинні мати уявлення, як поводитися зі зброєю. Ми живемо в таких умовах. Ще два роки тому це, можливо, взагалі було б не потрібно, але не зараз.
Андрію Йосиповичу, ви є членом ЦВК понад 11 років. Озираючись на ваш досвід, який період у вашій роботі ви назвали б найважчим?
Очевидно, ми можемо говорити про вибори президента 2004 року. Вони були досить складними.
Досить легко пройшли вибори 2006-2007років. Певною мірою цьому сприяла чиста пропорційна виборча система.
Натомість парламентські вибори 2012 року, а також місцеві вибори, які були на 2 роки раніше, в 2010-му, були досить складними з точки зору проведення. Насамперед – через законодавство, яке не створювало вагомих перешкод для вчинення протиправних дій. Це другий етап, котрий, як на мене, був складним.
Третім етапом, безперечно, було проведення виборів 2014 року -- як виборів президента, так і парламенту. Особливо важко було під час виборів президента.
Чому вони були складними? По-перше, ми їх проводили в умовах війни, і такого досвіду раніше не мав ніхто. Основна складність полягала у створенні безпечних умов для виборців і для членів виборчих комісій.
Складними були ці виборі й тим, що на той момент колишній президент України Віктор Янукович самоусунувся від виконання своїх обов’язків, залишив територію України, й з боку окремих держав уже лунали думки, що влада в Україні начебто «нелегітимна». Тому було вкрай важливо ці вибори провести, щоб країна отримала нового главу держави.
Тому ці вибори були також важкими.
Попри те, що на парламентських виборах 2014 року ми теж мали ситуацію з воєнними діями, треба відзначити, що до цього у нас було повноважне попереднє скликання парламенту і парламент цілком міг виконувати свої функції та приймати рішення. Тому саме з цих міркувань я сказав би, що президентські вибори порівняно с парламентськими були набагато складнішими.
На ваш погляд, наскільки важкими будуть вибори, до яких ми зараз готуємося?
Вони будуть непростими, але треба розуміти й те, що нині ми маємо суспільство, яке багато років у великій своїй масі толерувало корупцію під час виборів. Про це свідчать результати багатьох соціологічних опитувань. Це найбільша проблема.
Також можемо казати про політичні партії, про кандидатів, про штаби, які подекуди намагалися за будь-якої ціну здобути перемогу на виборах. Зрозуміло, не лише у спосіб, визначений законом. Це і підкуп, і будь-який вплив на волю виборців шляхом адмінресурсу через позицію керівників підприємств, організацій, власників підприємств.
Ми повинні все це розуміти й не чекати якихось відмінних результатів від місцевих виборів 2015 року. Для цього є ще й певні об’єктивні причини: закон прийнято буквально напередодні виборчого процесу, тому навряд чи велика кількість людей його бездоганно знатиме та розумітиме. Не треба забувати, що майже всі члени виборчої комісії – це люди, які не мають вищої юридичної освіти, а зараз подекуди навіть юристам складно зрозуміти, що в тому чи іншому випадку мав на увазі парламент, приймаючи такий закон.
